城镇化发展

新型城镇化一方面将继续扩大城市数量和规模，另一方面对城市基础设施提出更高的要求。城镇化将带动房地产业建设、基础设施建设、市政工程建设，直接扩大对第二产业中的冶金、建材、建筑、装备制造、电子信息等行业的需求；同时还将扩大对房地产、现代物流、金融保险、文化娱乐、商业贸易等第三产业的需求。仅从轨道交通建设来看，前瞻产业研究院发布的《2015-2020年中国新型城镇化建设路径与投资战略规划分析报告前瞻》数据显示，截至2013年底，我国已建成地铁里程超过2000公里，地铁运营线路总条数为67条。截至2013年8月15日，全国城市轨道交通线路建设总规模达到了67条26段，建设总里程达到了2300公里，建设车站1500座。根据各个城市的规划，未来我国轨道交通建设的空间广阔。尤其是近期审批项目的逐步开工，未来两年或将进入第一轮建设高峰期。如果按照轨道交通（地铁、轻轨等）平均造价4亿元/公里来计算，每年平均投入超过2500亿元。

城镇化发展的四个阶段是：集聚城镇化阶段、郊区化阶段、逆城镇化阶段、再城镇化阶段。

我国新型城镇化发展的对策：一、进一步深化户籍制度改革，加快农业转移人口市民化。放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，确保外地与本地农业转移人口进城落户标准一视同仁。全面放宽城区常住人口300万至500万的I型大城市落户条件。完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例，鼓励取消年度落户名额限制。二、促进大中小城市和小城镇协调发展，优化城镇化空间布局和形态。都市圈、城市群发展战略是我国一直以来的城镇化发展路径，而促进大中小城市和小城镇协调发展是本次“方案”的不一样之处，其不仅延续了大城市的优先发展基调，又兼顾中小城市甚至县域的发展态势，可谓对“城镇化”的概念有了一个整体解释。首先，要“分类推动城市群发展，增强城市群人口经济承载能力，建立健全多层次常态化协调推进机制，打造高质量发展的动力源和增长极”，提出“有序培育现代化都市圈。依托超大特大城市及辐射带动能力强的Ⅰ型大城市，以促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展为导向，以1小时通勤圈为基本范围，培育发展都市圈”；且将两项举措融合，“健全城市群和都市圈协同发展机制”。其次，要“提升大中城市功能品质”，“增强小城市发展活力”。方案指出这两者都须以产业带动发展模式，依托资源禀赋和区位条件，培育发展特色优势产业项目。三、强调推进以县城为重要载体的城镇化建设。以县城为重要载体的城镇化建设就是要“顺应县城人口流动趋势，选择一批条件好的县城重点发展，因地制宜补齐短板弱项，增强综合承载能力，满足农民到县城就业安家需要”；并“推进县城产业配套设施提质增效，完善产业平台、商贸流通、消费平台等配套设施。推进市政公用设施提档升级，健全市政交通、市政管网、防洪排涝、防灾减灾设施，加强数字化改造，实施老旧小区改造。推进公共服务设施提标扩面，健全医疗卫生、教育、养老托育、文化体育、社会福利设施。推进环境基础设施提级扩能，建设垃圾、污水收集处理设施，加强低碳化改造，打造蓝绿公共空间”；另外，方案还强调，在建设中要更好发挥财政性资金作用，引导金融机构和央企等大型企业加大投入力度。高质量完成120个县城建设示范地区示范任务。四、在提升城市治理水平中提出“健全投融资机制”。健全投融资机制，需要“夯实企业投资主体地位，放宽放活社会投资”，需要“发挥政府投资引导作用和放大效应”，且“引导社会资金参与城市开发建设运营，规范推广政府和社会资本合作（PPP）模式，稳妥推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点”。五、在推进城乡融合发展中提出“稳步推进农村土地制度改革”、“引导城市人才入乡发展”、“推进城镇基础设施向乡村延伸”等多举措。在“稳步推进农村土地制度改革”中需要“稳慎推进农村宅基地制度改革，加快推进房地一体的宅基地使用权确权登记颁证，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式”。在“引导城市人才入乡发展”中要“推行科技特派员制度，推动规划设计师、建筑师、工程师‘三师入乡"，建立科研人员入乡兼职兼薪和离岗创业制度，为乡村建设行动提供技术支撑”。在“推进城镇基础设施向乡村延伸”中要“统筹规划各类市政公用设施，推动供水供气供热管网向城郊乡村和规模较大中心镇延伸，到2025年农村自来水普及率提高到88%，在有条件地区推进城乡供水一体化”。

城镇化是我国现代化建设的历史任务，但城镇化更是一个自然的历史过程。当前，我国城镇化发展进入关键阶段，顺势而为，妥善引导，城镇化会成为带动经济发展的持续动力；走得不好，也会带来诸多矛盾和问题，患上“城市病”，影响全面建成小康社会进程。 　　近段时间以来，关于新型城镇化的讨论非常多，地方上冠以城镇化的各种规划层出不穷。但要清醒地看到，一些地方，各种含糊不清的认识确实掩盖了新型城镇化的内涵，模糊了新型城镇化的发展方向与政策重点。例如有的地方领导认为城镇化就是建新城、扩老城，不断扩大城市面积，就是刺激房地产，就是搞工业化，还有的地方认为城镇化就是拆掉农村、消灭农村，就是让农民抓紧“上楼”，等等。城镇化概念被随意“泛化”；城镇化变成了什么都能往里装的筐，政策重点被错误理解，这些苗头已经十分明显。 　　只有对新型城镇化内涵有正确理解，才能推进城镇化健康发展。当前情况下，至关重要的是要在认识上回到正确的逻辑起点上，认清城镇化究竟是什么、不是什么等根本性问题；要从多个角度，深入分析为什么城镇化在地方实践中会“跑偏”；更为重要的是，我们要探讨在哪些方面能凝聚对城镇化的共识，推动城镇化沿着一条主线健康发展。 　　推进新型城镇化的逻辑起点是“人” 　　从理论上来看，城镇化是人的行为过程，即乡村里的人“化”为城镇里的人。人口向城镇集中的过程就是城镇化的基本内涵。 　　从历史背景看，在我们国家，城镇化主要是指乡村人口突破几十年来的城乡二元体制的阻隔进入城镇工作、生活。显然，农民以及农民的转化形式——农民工，是城镇化的主体。建国以后，户籍、就业、社会保障等一系列制度，限制了农村人进城。上世纪70年代末以来，经过一系列制度改革，户籍、就业、社会保障等制度有所放松，但是农村人要想进入城镇工作与生活，至今仍然会遇有各种或明或暗的“隔离墙”。 　　从现实情况看，截至2012年底，中国的城镇化率达到了52.6%。按照一个现代化发达国家的通常情况，结合我国国情，我国的城镇化率可能最终会达到70%以上。也就是说，未来二三十年，还将有近3亿农村人口转化为城镇人口。同时还要看到，目前已被统计为城镇人口的多数农民工，他们还没有城镇户籍，不能享受城镇居民的所有公共服务，这部分人口约有2.5亿，可以称为“半城镇化”人口。两者相加，5亿多人口如何市民化就成为中国城镇化中一个最为紧迫的现实问题。 　　从政策设计来看，我国的农村户籍人口与城镇户籍人口，在基本公共服务如义务教育、基本医疗、保障性住房等许多方面还有巨大差距。近年来的多份中央文件反复强调，要通过制定一系列城镇化政策，积极稳妥地推动农民继续进城，推动农民工市民化，推动农民、农民工与市民的基本公共服务均等化。 　　从理论、历史、现实及政策设计意图来看，城镇化问题的逻辑起点是一个“人”字，本质就是市民化。农民工与农民是城镇化过程中主要的行为主体，也是最重要的受益主体。城镇化的政策重点就是要让农民工与农民这个群体中的每个人，都能跟城镇居民一样，享受到基本的公共服务，就是农民与农民工的市民化。 　　人是城镇化的逻辑起点，农民与农民工的市民化是城镇化的本质与主要任务。围绕超大规模的城镇化，我们就应该在集约、节约用地的基础上，进一步提高城镇人口的承载能力；应该加快发展各种生产性、生活性服务业，满足进城人口的各类就业需求；应该积极支持与发展各种租赁房、保障房，解决进城人口的安居问题；应该合理预测进城人口的规模与速度，有序、分类、逐步解决农民工市民化，积极稳妥推进农民进城，保持城镇化的健康、可持续发展。 　　探寻城镇化偏离本源的原因 　　一是认识问题。对城镇化的概念、历史、现状以及对城镇化部署和政策认识不够或者认识有偏差。有的地方领导认为城镇化就是城镇建设，就是城镇投资，就是盖楼造房，就是让农民上楼，而且越快越好。 　　二是路径依赖问题。改革开放以来，从上到下，对城镇化的热情都非常高。各地形成了一些传统的模式或者叫路径。比如，东部沿海一些城市通过撤县建区、撤县建市等做法，扩大了城市面积；一些地方通过工业化引领，上了一批大项目，积累了财力，改进了城镇基础设施；一些地方通过大搞房地产，城区里高楼林立，体现了现代化的城市面貌。当前，虽然热议“新型城镇化”，但行动上不少地方还是在按以往的轨道往前走。 　　三是对地方领导的考核评价机制。目前的考评主要是看地方政府有没有把经济建设搞上去，因为国家经济增长的总体目标还需要通过各个地方来分解、承担。另外，城市面貌是一个城市的“名片”，可比性高、可视性强，容易为地方官员树立政绩。上级领导去一个城市考察，往往都在参观这个城市最宽阔的马路、最亮丽的街道、最气派的地标建筑，夸奖的主要就是这个城市的外在面貌。 　　四是本地户籍人口会对当地政府施加压力。本地人口给当地政府施加或明或暗的压力，要求当地政府优先满足本地户籍人口在生活环境、基础设施、公共服务方面的种种需要，并对外来人口给予一定限制。 　　凝聚共识，坚定不移推进“新型城镇化” 　　城镇化是我国实现现代化的必由之路，也是我国面临的最重要的战略机遇之一。如果我们清晰地认清城镇化的逻辑起点，沿着正确的主线推动城镇化发展，我们就能最大限度地发挥城镇化的综合效应、长期效应、全局效应，推动经济长期平稳较快增长，推动经济结构调整升级，形成人口转移有序、资源集约利用、环境保护良好、产业支撑有力、城镇形态合理、发展成果共享的城镇化发展新局面。 　　如果找不准城镇化发展的着力点、迷失了城镇化的主线，城镇化带来的将只是片面效应、短期效应、局部效应。这样的城镇化会过度消耗未来的资源，会积累城乡矛盾、积攒城市内部不同群体之间的矛盾与问题；会带来更加难以根治的各种“城市病”。从根本上看，跑偏了的城镇化将会损害我国新型城镇化的“大棋局”，贻误我国通往现代化的宝贵时机。 　　凝聚对新型城镇化的共识，形成科学的城镇化发展观，这是当前一个至关重要的问题。 　　各级政府、各个部门，尤其是各个城市，要提高对城镇化科学内涵的认识。思想认识对头了，行动才可能正确。 　　第一，要研究借鉴世界各国城镇化的规律，研究中国城镇化的特殊条件，总结以往城镇化的经验教训，要力求在掌握城镇化基本规律的基础上健康发展。 　　第二，城镇化是一个自然历史过程，要积极稳妥、适度推进城镇化。未来我国还将转移相当于半个欧盟或两个日本的农业人口，同时还要有序解决现有农民工的市民化问题。城镇化水平取决于经济发展水平，要与经济发展相适应。城镇化不能太慢，也不能太快，在发展速度上要适中。 　　第三，城镇化的当务之急是推动农民工市民化。要优先、着力解决好3000多万举家迁徙的农民工家属的市民化问题，解决好“第二代”农民工的市民化问题，要高度重视失地农民的安置问题，妥善处理解决农村留守儿童、妇女和老人的问题。 　　第四，城镇化的一项主要工作是要通过改革，在户籍、土地、社会保障、住房、投融资、设市体制方面有所突破，减少农民进城的阻力，增强城镇的综合承载能力。要通过一系列体制机制改革促进城镇化的发展，并通过发挥城镇化发展的综合效应、长期效应、全局效应为进一步改革创造更好更坚实的基础和条件。城镇化不等同于城市建设、城市经济增长，不是一味地扩大城市面积、大上工业项目、大搞房地产、大举拆迁。城镇化的关键内容是一系列深刻的改革，是改革与发展的互动，在城镇化的主要内容上要把握好。 　　第五，城镇化的顺利推进取决于各个主体之间的协调与平衡。要推进城镇化，中央与地方之间，地方的省、市、县、镇之间，东部与中西部政府之间，人口输出地与流入地政府之间，城市与乡村之间，农民工与市民之间，新老市民之间，会有一系列资源分配与利益的调整。在这个意义上，城镇化是一场深刻的经济与社会的大变革。城镇化政策的要义在于找到能够撬动城镇化的杠杆支点，找到各方可以接受与包容的平衡点。

“十四五”期间，我国新型城镇化战略愈发向提质增效的纵深发展。近日，国家发改委发布了《“十四五”新型城镇化实施方案》（以下简称《方案》），明确了“十四五”时期推进新型城镇化的目标任务，提出40余项推进新型城镇化的措施，推动城镇化质量不断提高。明确新型城镇化主要目标《方案》披露的数据显示，“十三五”以来，新型城镇化取得重大进展，城镇化水平和质量大幅提升，2020年末全国常住人口城镇化率达到63.89%，户籍人口城镇化率提高到45.4%。农业转移人口市民化成效显著，户籍制度改革取得历史性突破，1亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户目标顺利实现，基本公共服务覆盖范围和均等化水平显著提高。国家发改委规划司相关负责人在解读《方案》时表示，“十四五”时期，我国城镇化发展面临的问题挑战和机遇动力并存。一方面，城镇化质量有待进一步提升，另一方面，我国仍处在城镇化快速发展期，城镇化动力依然较强。为了破解问题、应对挑战、紧抓机遇、释放动力，推进新型城镇化不断向纵深发展，《方案》提出，到2025年，全国常住人口城镇化率稳步提高，户籍人口城镇化率明显提高。农业转移人口市民化质量显著提升，城镇基本公共服务覆盖全部未落户常住人口。“两横三纵”城镇化战略格局全面形成，城市群承载人口和经济的能力明显增强，重点都市圈建设取得明显进展，京津冀、长三角、粤港澳大湾区基本建成。超大特大城市中心城区非核心功能有序疏解，大中城市功能品质进一步提升，小城市发展活力不断增强，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展。城市可持续发展能力明显增强，系统完备、科学规范、运行有效的城市治理体系基本建立。完善城市住房体系“与规划概念不同，《方案》明确了一些非常具体的工作方向，在推进新型城市建设方面，对房地产领域着墨颇多。”南京农业大学规划院上海分院院长孙文华对《中国消费者报》记者表示。《方案》明确，要完善城市住房体系。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，夯实城市政府主体责任，稳地价、稳房价、稳预期。改革完善住房公积金制度，健全缴存、使用、管理和运行机制。在租赁市场方面，《方案》指出，培育发展住房租赁市场，盘活存量住房资源，扩大租赁住房供给，完善长租房政策，逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利。加快住房租赁法规建设，加强租赁市场监管，保障承租人和出租人合法权益。在住房保障方面，《方案》要求，完善住房保障基础性制度和支持政策，有效增加保障性住房供给。以人口流入多的大城市为重点，扩大保障性租赁住房供给，着力解决符合条件的新市民、青年人等群体住房困难问题。在城市更新方面，《方案》指出，重点在老城区推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造为主要内容的城市更新改造，探索政府引导、市场运作、公众参与模式。开展老旧小区改造，推进水电路气信等配套设施建设及小区内建筑物屋面、外墙、楼梯等公共部位维修，促进公共设施和建筑节能改造，有条件的加装电梯，打通消防通道，统筹建设电动自行车充电设施，改善居民基本居住条件。提升城市治理水平“高质量的城镇化应该包括三方面，一是产业的高质量发展，二是人民的高品质生活，三是政府的高效能治理。”中国房地产数据研究院院长陈晟表示。提升城市治理水平、优化城镇化空间布局和形态，是《方案》关注的重点内容之一。针对超大特大城市，《方案》指出，转变发展方式，积极破解“大城市病”，推动超大特大城市“瘦身健体”。针对大中城市，要提升功能品质，推动制造业差异化定位、规模化集群化发展，因地制宜建设先进制造业基地、商贸物流中心和区域专业服务中心，夯实实体经济发展基础。针对小城市，顺应城市兴衰规律，顺势而为、因势利导，引导人口流失城市严控增量、盘活存量，促进人口和公共服务资源向城区集中。支持资源枯竭城市因地制宜发展接续替代产业，加强民生保障和救助扶助。针对小城镇，要分类引导发展，增强服务乡村、带动周边功能，发展成为综合性小城镇。“跟过去的政策相比，此次《方案》既关注了超大特大城市的发展，也对人口流失和资源枯竭城市的问题给予了重点关注。”易居研究院智库中心研究总监严跃进对《中国消费者报》记者表示，“这也体现出新一轮城镇化发展更强调均衡和高质量发展的导向，也是以人为本发展理念的体现。尤其是提及要盘活存量、发展接续替代产业等，都对此类城市未来的发展提供了发展路径。”此外，《方案》明确表示，要治理贪大、媚洋、求怪等建筑乱象，不得新建500米以上建筑，严格限制新建250米以上建筑。