绩效预算

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战略性绩效预算必须以企业战略为出发点，为战略实现提供服务。因此绩效预 算必须考虑企业的生命周期，在关注企业短期经营活动的同时，重视企业长期目标，使短期的预算指标及长期的企业发展战略相适应，增强各期绩效预算编制的衔接性，使绩效预算管理成为企业长期发展目标的实现推进器。资源优化配置性绩效预算管理是一种全员控制、全方位控制和全过程控制体系，在绩效预算网络下，企业全部资源都要纳入预算管理的监控中，有限的资源被重新组合分配，企业内部职能的界限已经在逐渐削弱，通过绩效预算使之能相互融合在一起，以便于更好地进行综合协调，减少资源闲置现象。系统管理性绩效预算管理本身是一个机制化的系统控制过程，具有鲜明的程序性，使用纳入绩效预算管理的资源需要立项、编制、审批、执行、监督、差异分析和考评等，绩效预算管理系统设立的目的是为了降低预算风险，是一种自我约束、自我管理的管理信息控制系统。“标杆”性绩效预算管理为企业日常经营业务、财务收支活动提供控制尺度和衡量标准，同时企业将绩效预算作为一根“标杆”，使所有预算执行主体都知道自己的行动目标和努力所能达到的结果。

在企业绩效预算管理的执行过程中，目标利润及由此分解的各个分预算目标是考核各部门工作业绩的主要依据及准绳，通过实际与预算的比较，便于对各部门及每位员工的工作业绩进行考核评价，有利于调动员工的积极性，使他们在今后的工作中更加努力。在绩效预算管理模式下，企业将奖金、利润分享及股票期权计划同业绩目标的实现相联系，而业绩目标正是来自于企业及部门预算中的数据。绩效预算管理在为绩效考核提供参照值的同时，管理者还可以根据预算的实际执行结果去不断修正、优化绩效考核体系，确保考核结果更加符合实际，真正发挥评价与激励机制在企业中的具体应用。

不对，绩效预算理念萌芽于1907年纽约市政研究局提供的“改进管理控制计划”的报告中，该报告强调“通过对已批准项目的管理，提高资源使用效率”。绩效预算理念最早用于实践则开始于20世纪30年代，田纳西流域管理局和美国农业部采纳了绩效预算，在一定程度上提高了部门运作效率。到了20世纪40年代，美国的“重组政府”运动方兴未艾，借此契机，第一届胡佛委员会在1949年的报告中，完整地定义了绩效预算，从而定下了绩效预算改革的基调，此后，政府预算的“绩效、效率”观念开始深入人心。

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　一、以销售为核心的预算管理模式　　1、以销售预测为基础的预算基本上是按“以销定产”的体系编制的。　　预算的起点是以销售预测为基础的销售预算；然后再根据销售预算考虑期初、期末存货的变动来安排生产；最后是保证生产顺利进行的各项资源的供应和配置。在考核时以销售收入作为主导指标考核。　　2、以销售为核心的预算管理模式的预算体系，主要包括：销售预算、生产预算、供应预算、成本费用预算、利润预算和现金流量预算。　　3、以销售为核心的预算管理模式适用范围：主要适用如下企业：以快速增长为目标的企业。处于市场增长期的企业。季节性经营的企业。　　4、以销售为核心的预算管理模式的优点主要有：符合市场需要，能够实现以销定产。有利于减少资金沉淀，提高资金使用效率。有利于不断提高市场占有率，使企业快速增长。　　以销售为核心的预算管理模式的缺点主要有：可能会造成产品过度开发，不利于企业长远发展。可能会忽略成本降低， 不利于提高企业利润。可能出现过度赊销，增加企业坏账损失。　　二、以利润为核心的预算管理模式　　1、以利润为核心的预算管理模式的特点是：企业“以利润最大化”作为预算编制的核心，预算编制的起点和考核的主导指标都是利润。　　2、以利润为核心的预算管理模式的预算体系基本上与以销售为核心的预算管理模式相同。主要包括利润预算、销售预算、成本费用预算、现金预算。　　3、在利润预算模式下，利润预算的确定是关键。编利润预算的一个关键点就是合适地确定预算利润数。一般方法为：　　预算利润数=投资人投入资本总额×投资人要求的必要报酬率或：预算报酬率一企业上年利润实际数×(1+利润调整系数)　　4、以利润为核心的预算管理模式的适用范围以利润为核心的预算管理模式主要适用于如下企业：以利润最大化为目标的企业；大型企业集团的利润中心。　　5、以利润为核心的预算管理模式的优缺点：　　优点主要有：有助于使企业管理方式由直接管理转向间接管理。有助于明确工作目标。有利于增强企业集团的综合盈利能力。　　缺点主要有：可能引发短期行为，使企业只顾预算年度利润，忽略企业长远发展；可能引发冒险行为，使企业只颐追求高额利润，增加企业的财务风险和经营风险；可能引发虚假行为，使企业通过一系列手段虚降成本， 虚增利润。　　三、以成本为核心的预算管理模式　　以成本为核 算的预算管理模式就是以成本为核心，预算编制以成本预算为起点，预算控制以成本控制为主轴，预算考评以成本为主要考评指标的预算管理模式。　　在以成本为核心的预算管理模式下，预算编制主要包括三个基本环节：设定目标成本，分解落实目标成本；实现目标成本。　　1、目标成本的设定是整个以成本为核心的预算管理模式的起点， 设定方式一股有：　　修正方式：在企业过去达到的成本管理水平上，结合企业未来成本挖掘的潜力及相关环境的变化，对历史成本指标进行适当的修正，以得到当期目标成本的方式。　　倒挤方式：目标成本=预期收益-预期利润　　目标单位成本=预期单位产品售价-预期单位产品利润　　2、以成本为核心的预算管理模式的适用范围：产品处于市场成熟期的企业；大型企业集团的成本中心。　　3、以成本为核心的预算管理模式的优缺点主要有：　　优点主要有：有利于促进企业采取降低成本的各种办法，不断降低成本，提高盈利水平。有利于企业采取低成本扩张战略，扩大市场占有率，提高企业成长速度。　　缺点主要有：可能会只顾降低成本，而忽略新产品开发；可能会只顾降低成本，而忽略产品质量。　　四、以现金流量为核心的预算管理模式　　以现金流量为核心的预算管理模式就是主要依据企业现金流量预算进行预算管理的一种模式。现金流量是这一预算管理模式下预算管理工作的起点和关键所在。　　实践中，以现金流量为核心的预算管理模式有两种形式：一是企业日常财务管理以现金流量为起点的预算管理模式，另一种则是产品处于衰退期的企业以现金流量为核心的预算管理模式。这二者均对企业的现金流量管理极为重视。　　1、以现金流量为核心的预算管理模式的预算体系，主要由以下几项组成。　　(1)现金流量预算　　现金流量预算以现金流量预算为核心的预算管理模式中预算编制的起点，也是最为关键的环节。在合理、科学、准确地编制现金流量预算的基础上，企业还应当据以编制相应的包括资产负债表等预算在内的财务预算。　　所谓现金流量预算是按照收付实现制的原则来全面反映企业生产经营活动的一种预算。　　现金预算依据的数据资料主要有：业务预算、资本预算、利润预测或预计利润表、筹资计划及现金收支的历史资料等。编制的方法主要有：现金收支法和净收益调整法。　　(2)经营预算　　经营预算包括销售预算、生产预算、供应预算、成本费用预算以及利润预算等在内的各项预算。　　(3)资本预算　　资本预算包括固定资产支出预算、对外投资支出预算。　　(4)筹资预算　　根据经营预算、资本预算、筹资渠道合理确定和编制筹资预算。　　以现金流量为核心的预算管理模式的适用范围和优缺点：适用范围：第一产品处于市场衰退期的企业；第二财务困难的企业；第三重视现金回收的企业。　　2、以现金流量为核心的预算管理模式的优缺点有：有利于增加现金流入；有利于控制现金支出；有利于实现资金收支平衡；有利于尽快摆脱财务危机。　　3、以现金流量为核心的预算管理模式的缺点有：预算中安排的资金投入较少，不利于企业高速发展；预算思想比较保守，可能错过企业发展的有利时机。　　以上各种预算管理模式在实际工作中并无绝对的界限，不是那么泾渭分明的，往往需要结合运用。　　企业如何选择预算管理模式　　由于预算管理一头连着市场，一头连着企业内部，而不同的市场环境与不同的企业规模与组织，其预算管理的模式又是不同的。因此，企业要根据自身发展阶段，选择适合自身需要的预算管理模式。　　开发投产期：以资本预算为核心　　在开发投产期，企业面临着极大的经营风险，这种较高的经营风险来自两方面：一方面是大量的现金流出，净现金流量为绝对负数，这一时期的现金投入包括研究与开发费用、市场研究费用和固定资产投入，在此期间进行市场研究，可以为产品研制成功后的战略决策提供依据、减少市场增长和成熟期的不确定性，而产品开发成功并决定投产后，企业即面临着大量的固定资产投资。　　另一方面是新产品开发的成败及未来现金流量的大小具有较大的不确定性、较大的投资及较大的风险。　　因此，开发投产期的不确定性，企业需要从资本预算开始介入管理全过程，以资本投入为中心的资本预算也就成为该阶段主要的预算管理模式。　　市场增长期：以销售为起点　　随着产品逐渐为市场所接受，市场需求总量直线上升，这时产品发展进入市场增长期。尽管对产品生产技术的把握程度都较为确定，但这一时期企业仍然面临较高的经营风险，这主要是由于这一时期需要大量的市场营销费用投入，而市场成熟期的现金流入大小仍然不确定，净现金流量为负数或处于较低水平。　　这一时期管理的重心是通过市场营销，来开发市场潜力和提高市场占有率。　　这一时期的市场营销费用的投入仍然属于针对整个寿命期的长期投资，而从其作用来说，包括了两个部分：有助于整体市场迅速扩大的市场投入和有助于本企业市场占有率提高的竞争投入。　　前者一般是以行业或产品的先驱者为主，例如，国内新近兴起的果汁饮料市场，市场营销活动包括两个方面：一方面是关于果汁饮料本身的优势宣传，以使大众对这一种新兴饮料感兴趣和认同；另一方面则是关于特定品牌的宣传，以使本企业的产品销售能在市场中有较快的增长。　　尽管新产品开发项目效益主要取决于成熟期的净现金流量，但在成熟期产生效益的竞争优势往往是在增长期形成的，所以，这一时期战略成功的关键是在达到成熟期前形成自身的可持续的竞争优势，获取较高的市场占有率。　　因此，在市场增长期，以销售为起点编制销售预算，以销定产，编制生产及费用预算，进而编制财务预算，是帮助企业提高市场应变能力、提高竞争优势的主要策略之一。　　市场成熟期：以成本控制为起点　　在这一阶段，市场增长速度减缓，由于有较高且较为稳定的销售份额，现金净流量也为正数，且较为稳定，经营风险相对较低。　　企业面临的市场风险有两个：一是成熟期长短变化所导致的风险；二是成本降低风险。前者是不可控风险，而后者是可控风险，也就是说，在既定产品价格的前提下，企业收益大小完全取决于成本这一相对可控因素。　　成本降低风险是指当其他企业的竞争优势全部来自于总成本领先战略时，成本对企业收益的威胁。因此，成本控制至关重要，以成本为控制点，以成本为预算起点的成本管理模式也就应运而生，其内在的逻辑为：成本预期——现实售价——期望利润。　　对于成熟期产品而言，期望利润的高低以及能否实现的程度完全不取决于定价策略，而是相反，取决于成本管理策略，邯钢经验正是基于这一逻辑而展开的。　　可见，以市场为导向、以企业成本预算为起点的预算管理模式，对于大多数产品处于成熟状态的企业，具有重要的指导意义。　　衰退期：以现金流量为起点　　衰退期的生产经营特征在于，原有产品已经被市场所抛弃，或者被其他替代产品所替代，市场趋于。这一时期的财务特征主要是大量应收账款收回，而潜在的投资项目并未确定，因此有大量的现金流量(正值)产生。如何针对其经营特点，做到监控现金有效收回、收回现金的有效利用等，均应成为管理的重点。　　以现金流量为起点的预算管理，以现金流入流出控制为核心，是这一阶段的生产经营特征所决定的，具有必然性。

按照预算编制的政策导向分类政府预算可以分为投入预算与绩效预算。具体分类如下：1、按收支管理范围分类，政府预算可分为总预算和单位预算。2、按照预算的级次分类，政府预算可分为中央预算（联邦预算）和地方预算（州和地方预算）。3、按编制形式分类，政府预算可分为单式预算和复式预算。4、按编制方法分类，政府预算可分为增量预算和零基预算。5、按投入项目能否直接反映其经济效果分类，政府预算可分为项目预算和绩效预算。6、按预算作用的时间分类，政府预算可分为年度预算和中长期预算。

预算编制的政策重点。政府预算可以按照不同的标准分类：（1）按收支管理范围分类，政府预算可分为总预算和单位预算。总预算是各级政府的基本财政计划，它由各级政府的本级预算和下级政府总预算组成。单位预算是政府预算基本组成部分，是各级政府的直属机关就其本身及所属行政事业单位的年度经费收支所汇编的预算；另外还包括企业财务收支计划中与财政有关的部分，它是机关本身及其所属单位履行其职责或事业计划的财力保证，是各级总预算的构成的基本单位。根据经费领拨关系和行政隶属关系，单位预算可分为一级单位预算、二级单位预算和基层单位预算。（2）按照预算的级次分类，政府预算可分为中央预算（联邦预算）和地方预算（州和地方预算）（3）按编制形式分类，政府预算可分为单式预算和复式预算。单式预算是传统的预算形式，是将政府一切财政收支编入一个预算。复式预算是在单式预算的基础上发展演变而成的，是将政府的所有收支按性质分别编成两个或两个以上的预算形式。（4）按编制方法分类，政府预算可分为增量预算和零基预算。增量预算是指财政收支计划指标在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况加以调整之后确定的。零基预算是指对所有的财政收支，完全不考虑以前的水平，重新以零为起点而编制的预算。零基预算强调一切从计划的起点开始，不受以前各期预算执行情况的干扰，尽可能找出更好的方法，使未来年度的预算一开始就建立在一个科学、合理的基础之上，避免不必要的浪费。

绩效预算与传统预算方法的不同之处在于，它把市场经济的一些基本理念融入公共管理之中，从而有效地降低了政府提供公共品的成本，提高了财政支出的效率。可以说绩效预算不仅是一种预算方法的改变，而且是整个政府管理理念的一次革命。1、从管人转向管事，更贴近市场经济要求。传统的预算管理方式，是按照“人员——职能——经费”这一模式进行制度安排的。先考虑人员等政府履行职能的资源量，再根据资源情况确定政府履行职能的程度，再根据职能需要确定相应的预算。这一模式，计划经济痕迹很浓，所谓“因人设事”，就是这种制度安排的产物。绩效预算，则以一种全新的角度，按照企业化经营模式，把政府作为一个提供公共品的经济部门，建立起“公共品——公共品成本——预算”的模式，通过对公共品的核算，进行预算编制。这就彻底改变了原来只考虑政府公共资源存量的做法，从而使预算紧紧围绕公共品的成本，体现了预算的约束机制。2、从收支核算到成本核算，更符合价值规律的要求。在市场经济条件下，公共品也是商品，它也必须遵循价值规律。在传统预算理念下，预算收支仅仅体现了政府意图。从制度经济学的角度讲，政府自己按自身的意图编制、执行预算，本身就缺乏内在约束机制。尽管有人大（国会）的国家监督、审计部门的政府监督以及财政内部的监督体系，但总的看，这些外部监督都难以摆脱政府自身需求膨胀的趋势，以致于政府支出扩张成为一个财政学的定律。绩效预算，则从强调公共品核算的角度，在预算中融入了成本核算的理念，从而从制度上强化了政府内控机制，使公共产品和服务能严格按价值规律的要求进行核算。3、绩效预算更好地调动了各部门的积极性。财政支持绩效预算评审会议在传统预算管理体制下，要么，先由财政代部门编制预算，要么，由部门编制预算、财政审批，财政与各部门实际上站在对立的角度，在预算经费指标上进行博弈。绩效预算实际上把预算的执行权还给了部门，在确定了部门的业绩指标和预算指标后，部门可以在这些指标的前提下，自行调整实现业绩指标的技术路线，从而一方面使政府能较好地控制预算规模，另一方面，可以极大地调动预算单位的积极性，使它们能更好地进行资源配置。一个简单的例子，政府部门为了完成某项目标（如城市绿化），在政府核定的预算指标内，既可以选择通过招投标的方式，让市场力量来完成城市的绿化及维护工作，也可以通过组建公共园林局等形式，由政府部门来完成这项任务。这种选择权的下放，可以促进政府行为能符合按市场经济的要求，从而使政府行为与市场经济的要求更为协调。4、以客观公正的绩效评估体系代替传统的业绩考核，体现的民主化理念更为完整。绩效预算的核心，就是建立起一套能够反映政府公共活动绩效的评估体系。在绩效预算制度下，一个单位的预算是根据它所要完成的职能，需要通过一系列取样于社会的客观指标来计算的（这一点，吸收了零基预算的经验）。对各部门绩效的评估既不是本部门自己说了算，也不是由财政部门说了算，而是由纳税人的代表对政府的公共服务进行评价。这就赋予了绩效预算民主化的功能，无论是财政部门，还是用款单位，必须在公众的监督下，通过实现有效的公共服务，才能取得政府预算的支持。可以有效地改变各级官员盲目追求“业绩”和“形象”的形式主义作法。因此，绩效预算，也是一种公民（纳税人）监督下的预算方式。它对于强化财政监督，提高政府的管理水平，有着十分积极的意义。

10:27　来源：中国财经报　参与互动(0) 0　　“绩效预算”理念萌芽于1907年美国纽约市政研究局提供的“改进管理控制计划”的报告中，最早用于实践则始于20世纪30年代，美国田纳西流域管理局和美国农业部采纳绩效预算提高部门运作效率，并成为提高政府行政效率的最早努力。从20世纪80年代开始，英国、美国等国家为适应国际、国内政治经济形势，实施了“重塑政府”或“新公共管理”运动，大力推行政府绩效管理，实施绩效预算改革。从改革的实践看，绩效预算在提高公共资金使用效率、改进政府部门绩效等方面取得了明显效果，因此被一些国家所效仿，并逐渐成为财政管理改革的发展方向。目前世界上已经有50多个国家不同程度地实施了绩效预算。　　西方国家绩效预算改革的特点　　绩效预算是伴随着政府行政改革和政府支出绩效评价而产生的，其改革呈现出鲜明的特点。　　一是坚实的绩效预算制度基础作保障。绩效预算的坚实基础需要一系列绩效制度保障，绩效预算改革并不仅仅涉及预算模式的变化，也需要相关配套制度建设的支持。在推行绩效预算的过程中，西方国家着重加强和完善了公共资产管理、国库集中支付、政府采购等几方面的制度建设。大都建立了较为完善的公共资产管理制度。普遍实行了国库集中收付制度。大都建立了较为完善的政府采购制度。　　二是完善的绩效预算运行体系作支撑。绩效预算模式区别于传统预算管理模式的核心，是将市场机制和竞争机制引入到部门预算管理，使部门预算的编制、执行、调整紧紧围绕绩效而展开。大体上一个完善的绩效预算运行框架体系包括年度绩效计划、提交绩效报告、进行绩效评价、反馈绩效评价结果等几部分内容。绩效考评是对部门完成绩效的情况进行评价。　　三是引入权责发生制做评价。新西兰在20世纪90年代率先在政府会计与预算领域全面引入权责发生制以来，包括英国、澳大利亚在内的众多发达国家在预算管理领域逐步推广使用权责发生制，越来越重视权责发生制在预算管理中的作用。　　西方国家绩效预算的主要经验　　总结各国在推进绩效预算方面的实践，形成了一些基本的经验，主要包括规范的制度设计、完善的立法支持、健全的评价系统和有效的信息分析等。　　一是规范的制度设计。已经开展绩效预算改革的国家，都已具备或者正在着力建设规范合理的预算管理流程和绩效评估体系。其中，预算管理流程重视预算编制的透明度和民主化，以及预算执行和监督的统一；绩效评估体系主要涉及相关指标体系的全面建立、事前事中和事后的及时评估，以及政府官员的绩效考评机制，并引入了参与式的预算和独立的外部监督。　　二是完善的立法支持。完善的立法支持，有助于减少改革阻力，节约改革成本，推动绩效预算制度按照既定的路线图逐步展开。美国1993年颁布生效的《政府绩效与结果法案》、韩国2000年颁布实施的《政府绩效评价框架法》和瑞典2001年颁布的《预算法案》等，都为各自国内绩效预算制度的建立提供了强有力的法理支持。重视绩效管理和预算方面的立法，建立完善的法律法规体系，是西方国家推行绩效预算取得成功的主要经验之一。　　三是健全的评价系统。健全的评价系统，包括绩效预算的主体、客体和评价指标体系三个主要方面。绩效预算评价系统的主体是负责对客体进行评价的责任人或机构。绩效预算评价系统的客体是根据绩效预算改革实施阶段确定的。绩效预算的评价指标体系包括评价指标、评价标准及评价方法。健全的评价系统，有助于明确评价报告的重点，提高部门和机构积极性，加强沟通协调。　　四是有效的信息分析。从西方各国的做法看，有效的信息分析涉及信息质量和分析技术两个部分。信息质量主要包括信息来源的科学性、合理性与及时性，它直接关系到绩效评价的准确性与时效性问题。分析技术是技术层面的核心，涉及分析所采用的具体方式和方法，如美国采取的平衡记分卡和PART工具等。　　源于欧美等发达国家的绩效预算推动了财政预算管理改革的进程，也将市场经济的企业管理理念融入政府公共管理之中，有利于降低政府提供公共产品的成本，提高财政支出的效率。同时，也为我国预算绩效管理改革提供了国际经验和较好的借鉴。

(一)财政绩效预算的概念 财政绩效预算是指根据成本——效益比较的原则，决定支出项目是否必要及其金额大小的预算形式。具体说，就是有关部门先制定所要从事的事业计划和工程计划，再依据政府职能和施政计划选定执行实施方案，确定实施方案所需的支出费用所编制的预算。 绩效预算由绩，效，预算三个要素构成。“绩”是指财政支出所要达到的目标，“效”是指用具体指标评估完成目标的情况和取得的成绩，“预算”是指财政为这一支出目标提供的拨款额。 绩效预算关注的不是预算的执行过程，而是执行的结果，不是政府的钱够不够花，怎么花，而是政府在这些地方花了钱，老百姓最终得到了什么？因此绩效的衡量是实行绩效预算的基础。(二)应用绩效——成本分析法制定项目计划。 在应用该方法时，要尊重民众意愿，将有限的资源用在老百姓最需要的地方，解决同样的问题，选择成本最低的方法。(三)绩效预算管理可以用做企业绩效评价的方法吗？可以

在绩效预算的实施步骤上,可以考虑分三步走:第一步,对部分项目支出实行项目绩效预算试点改革。在全面推行绩效预算之前,可以先从部分具体项目支出的效益考核开始,并通过项目支出绩效评价来优化部门预算。为此,财政部门必须制定项目绩效预算编制办法,建立项目支出绩效考评制度及其框架体系。建立项目库,并实行滚动管理。各部门根据项目绩效预算编制办法和项目库编制年度项目预算。政府委托财政与审计部门对政府各部门的支出项目进行绩效考评。由政府根据绩效考评结果做出奖惩,对于年度项目绩效较好的部门给予奖励,对于年度项目绩效不好的部门,根据情况削减直到取消该项目的预算。第二步,在所有部门全面推开项目绩效预算。第三步,全面推行部门绩效预算。实施部门绩效预算,就是要树立一种绩效理念,以绩效目标+部门+绩效成果为对象,按效果和效率拨款,既强调绩效目标订立的效率,也强调绩效成果考核的效果,是一个过程与结果相结合的预算模式。

绩效预算理念萌芽于1907年纽约市政研究局提供的“改进管理控制计划”的报告中，该报告强调“通过对已批准项目的管理，提高资源使用效率”。绩效预算理念最早用于实践则开始于20世纪30年代，田纳西流域管理局和美国农业部采纳了绩效预算，在一定程度上提高了部门运作效率。到了20世纪40年代，美国的“重组政府”运动方兴未艾，借此契机，第一届胡佛委员会在1949年的报告中，完整地定义了绩效预算，从而定下了绩效预算改革的基调，此后，政府预算的“绩效、效率”观念开始深入人心。遗憾的是，绩效预算推行的成效并不尽如人意，政府行政绩效大幅提高的情形并未出现。因此，从20世纪60年代中期开始，绩效预算销声匿迹，代之而起的是计划——项目——预算(计划项目预算制，PPBS)、零基预算((ZBB)等。然而，随后的这些预算改革也都没有取得成功。 20世纪90年代，在继承以往预算改革的一些有价值成分并进行新的探索的基础上，以美国、澳大利亚和新西兰为代表的OECD国家纷纷推行了以绩效为基础的“新绩效预算”。其核心是主张政府预算必须与政府的中长期战略计划相结合， 强调以政府职能的整体目标为导向，用绩效目标作为约束手段，以绩效责任换管理自由，在强调高层机构对支出总量进行控制的同时，将自由使用预算资金的权力赋予了中、低层管理者，在预算制度中实现了政策（目标和结果）与管理（产出和激励）的有机融合。从OECD成员国推行新绩效预算的实践来看，新绩效预算在有效地促进政府改革， 以及有效地制止财政资金浪费、实现财政收支平衡等方面的效果是相当明显的。绩效预算改革虽然历经反复，甚至遭遇过失败，但实践证明，绩效预算所倡导的“效率、绩效”理念符合预算制度改革发展的趋势和方向，对世界范围内的预算改革都具有普遍的借鉴意义。

绩效预算的特点就是按计划决定预算，按预算计算成本，按成本分析效益，然后根据效益来衡量其业绩。可见，绩效预算是一种是以成本－效益分析为基础确定支出标准的预算组织形式，它对于监督和控制预算支出、提高支出效益、防止浪费有积极作用。绩效预算对西方各国的预算制度也产生较大的影响。一些国家纷纷仿效绩效预算，试行以计划为中心、以成本-效益比较为考核标准的预算制度，如英国的“功能成本”、“产出预算”和“计划分析与检查”、法国的“预算选择合理化”、瑞典的“功能预算”等。但是，实行绩效预算制度，对某些部门支出进行成本效益评估时，难以用数字表明其预期的经济效益，导致所谓的“绩效”无从考核。例如，国防支出的“绩效”，教育的“真实绩效”就很难进行评估，致使该制度在各国并未普遍推广和应用。

实行绩效预算管理分析与建议 　　人们日益重视支出绩效并进而改进公共部门的运行效率。“规划―计划―预算”、“零基预算”和“绩效预算”是这一产出导向改革的重要组成部分，尤其是绩效预算，它集中反映了产出预算的理念，在各种产出预算模式中居于核心地位。 　　一、绩效预算的定义和内容 　　对绩效预算的定义可以追溯到1950年美国总统预算办公室的定义：“绩效预算是这样一种预算，它阐述请求拨款是为了达到目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划过程中取得的成绩和完成工作的情况。”实际上所谓绩效预算，就是以项目的绩效或效益为目的，以成本为基础而编制的预算。绩效预算要求政府的每笔支出必须符合绩、预算、效三要素的要求。 　　“绩”：指请求财政拨款是为了达到某一具体目标或计划，即业绩指标。这些目标应当尽量量化或者指标化，以便编制预算，并考核效果。 　　“预算”：指完成业绩所需的拨款额，或公共劳务成本。它包括人员工资和各种费用在内的全部成本(办公用房通常不计入成本)。凡是能够量化的，政府都应当计算并公布标准成本。对于那些无法量化的支出，可以用以下两种办法来确定成本：第一种，通过政府公开招标方式(政府采购)来定价。第二种，只能由某一部门提供的公共劳务(如行政管理部门的经费)，这部分成本计算最困难。在日本，其成本通过由财政部规定的“标准财政支出”来确定，标准财政支出是指各地方政府提供“合理水平的行政服务”所需的支出;而在美国，政府公布各项“业绩指数”。 　　“效”：指业绩的考核包括量和质两个标准。绩效预算产生于政府各部门分配预算指标之中，作用在于解决各单位该得到多少拨款才合理，是实物量与资金供给量相匹配的预算，是实现财政收支平衡的有效手段。通常，对于绩效的考核由审计部门或委托社会公证机构来进行，财政部门根据考核结果拨款。 　　二、推行绩效预算的必要性 　　我国在上世纪八九十年代政府财政运行状况不佳，反映出了预算管理制度的缺陷。它同样无力对支出机构的需求施加必要的控制以及对支出效果进行考核。我国的现行预算体制以及财政支出效率存在以下问题： 　　(一)现行预算制度缺乏绩效信息。财政支出效率不高有多方面的原因，现行的公共预算管理模式的制度性特征是财政支出效率问题的根源，预算管理方式的落后是财政支出效率不高的重要原因。 　　1、基数法编制预算不科学。现行预算编制基本上是按照基数加增长的方法编制而成的，这种预算编制方法是在承认既得利益的基础上进行的，固定了总的行政支出在各部门间的.分配格局，没有能够切实反映预算年度的实际情况，财政无法根据机构和人员变动调整行政支出的规模，因而缺乏科学性。在此基础上进行的财政支出安排缺乏合理性和有效性，给不同的预算单位在经费供给方面造成贫富不均、支出不足和浪费并存的现象。在这种情况下，继续沿用基数法编制支出预算，显然是不合理的，并且会加重财政负担。 　　2、现行预算中缺乏绩效信息。长期以来，我国政府预算的编制方法和管理模式仍是传统的投入预算。在投入预算模式下，预算分配的依据是部门人员的多少而不是部门的绩效，其实质就是默认部门的现有人员数是合理的，而不考虑部门实现业绩目标所需要的合理人员数是多少。预算一经确定，对预算执行的审计和检查就侧重于投入方面的问题，如实际的人员经费比预算中规定的数额是多了还是少了?是否有挪用现象等。而对预算执行中财政资金的产出和结果并不关心，财政资金拨出后，缺少跟踪问效，财政资金的使用效益到底如何，财政部门也难以说清。政府各部门只需对投入负责，即确保财政资金的取得和使用是合规的，不需要对财政资金使用所产生的结果承担相应责任。各部门预算的多少和部门的绩效之间没有联系。在这种制度下，每一个政府部门都把工作重心放在争夺预算拨款上，而不是放在用好预算资金以取得成效上，导致预算执行的结果总是偏离预算所应体现的政府本来的政策意图。 　　3、严格的分项预算不利于提高资金效率。现行的分项预算是按照一个层层细化、互不交叉的项目编列的，它将支出总体分为基本支出和项目支出，基本支出和项目支出又可以细分为人员支出、公用支出、对个人和家庭的补助支出，然后细分为基本工资、津贴、奖金、社会保障缴费、办公费等明细项目。预算中列示的这些项目和资金，预先都规定了具体的用途。在预算执行中，各个项目之间的资金转移受到严格的限制，即专款专用，买肉的钱不能用来买酒，特别是在基本支出和项目支出之间。在这种制度下，有专项结余的部门担心下一年度会因此而削减本项目的经费。因此，尽管管理人员知道应该如何省钱，但“精明的”政府管理人员不得不把每一个明细分类中的每一分钱都花掉，不管他们是否需要。从某种角度来说，我们的预算制度实际上在“怂恿”管理人员浪费钱财。 　　4、公众无法进行有效监督。我国的政府财政预算，对社会公众而言几乎是封闭的，公众的参与程度非常低，缺乏表达意见的途径。预算过程欠缺程序民主，更谈不上听证、辩论。社会公众不知道财政支出的各个预算项目需要多少费用，不知道政府预算是如何分配的，也不知道政府如何使用财政资金，因而社会公众无法对政府的财政收支活动进行有效的监督。 　　(二)当前财政支出效率较低。改革开放20多年来，我国财政支出由1978年的1122.09亿元，增长到2003年的24649.95亿元，年递增13%以上。在经济发展的基础上，财政支出持续稳定增长，使得财政在促进资源优化配置、收入公平分配和经济稳定增长等方面发挥了积极有效的作用。但我们也不得不清醒地认识到，由于政府职能转变的滞后、预算管理方式的落后等多方面的原因，我国财政支出效率不高的问题仍然比较突出，主要表现在： 　　1、财政支出结构不合理，行政管理支出过高。行政管理支出是财政支出的主要组成部分之一。一般来说，行政管理支出会随着财政支出的增长而增长。不过，由于行政管理支出属于纯消耗性支出，因而其增长速度应小于财政支出的增长速度，这样才有利于政府把财政支出增长的大部分用于经济建设和社会公共事业，对我们这样的发展中国家更应如此。然而改革开放20多年来，我国行政管理支出由1978年的49.09亿元，增长到2003年的3437.68亿元，年递增18%以上。超过同期财政总支出增长比例5个百分点，占财政总支出的比重由4.4%增长到14%。与此同时，教科文卫支出和社会保障支出等支出的增长幅度却落后于行政支出的增长。 　　2、财政资金供给范围不规范。目前，财政的职能范围与支出责任尚未能完全适应市场经济的要求，财政资金的供给范围缺乏明确、科学的界定。一方面政府支出范围过宽，包括了许多既管不了又管不好的事务，如经营性投资支出过大、各种补贴过多过滥、各类事业费庞杂、财政供养人员过多、负担过重，等等;另一方面政府支出又严重缺位，即财力过于分散，支出重点不够明确，使得在应由财政供给的市场失灵领域中出现保障不足和无力保障的情况。如对社会保障的支持不足，对某些社会文教、公共卫生、公益事业的保障乏力，对基础设施和某些公共设施建设的投入不足，等等。 　　3、相当部分财政支出并没有纳入政府年度预算。由于体制上和管理上的原因，这部分支出缺乏必要的管理与监督，支出安排难以体现财政的公共性、民主化和法制化，导致公共部门及其领导者个人将公共资源用于本部门的事情或者领导者个人的事情，公共部门不是为社会提供公共服务，而是为本部门、为领导服务，而且这部分支出数额不容忽视。 　　4、财政分配不公的现象仍然存在。由于我国预算不是按照政府部门的产出核定，预算的多少和部门的绩效之间没有必然的联系，预算分配更多的是政治博弈的过程，人为因素较多，导致一些强力政府部门取得的财政资金远远多于普通部门。 　　鉴于以上原因，绩效预算作为政府支出管理改革战略的主要方向，也日益被我国财政学者所关注与研究。目前，我国的部门预算改革已取得阶段性成果，要巩固和发展这个成果，必须通过推行绩效预算来配套和完成。 　　三、几点建议 　　(一)建立相关配套制度，构建实施绩效预算的制度框架。实施绩效预算需要建立与完善一系列的相关配套制度。这包括公共支出制度自身的配套和外部监督制度的配套两个方面。在公共支出制度的配套方面，财政部门要把绩效预算制度、绩效评价制度、国库集中收付制度和政府采购制度统一协调起来，不可孤军深入。这四项制度各有优势，各有自身的作用范围和实现的目标，任何一项制度不与其他制度相匹配，其优势就难以发挥出来，甚至无法坚持下去。只有这四项互为条件、相互配套的制度联合实施，我国的公共支出制度的框架才能构建起来。在外部监督制度的配套方面，要逐步建立并强化政府与公共部门的报告制度、问责制度，以及公开的审计制度。这些制度的建立能够保证社会与公众对政府与公共部门的预算及其执行的过程和结果进行有效的监督，从而迫使政府职能部门和公共部门更加关注自身行为与业绩的关联，推动政府部门提高社会资源的使用效率。 　　(二)明确评价对象，确定量化指标。财政支出内容十分繁杂、涉及的范围广泛，财政支出绩效评价的对象难以进行统一分类。考虑到我国的绩效评价刚刚起步，如果将财政支出的综合效益作为评价对象，实施难度较大。因此，可按财政支出的受益主体，将评价分为支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价和部门支出绩效评价二类，本着从简单到复杂的原则，先开展项目支出绩效评价，再逐步扩展到单位和部门支出的绩效评价。同时，要根据部门单位的机构职能、人员配备等基本情况确定财政支出量化标准和与之相联系的成果量化指标。其中支出的量化标准尤为重要，绩效预算中的支出说明了公共产品和服务的成本，应具有明确的量化标准。对不能标准化的支出可通过政府公开招标、政府采购或社会实践中产生的标准财务支出来衡量。 　　(三)实行部分权责发生制。在传统的财政管理体制中，政府会计只反映当期的财政资源，而无法全面反映政府公共资源存量和整个政府公共资源的使用和配置状况。目前，我国以及世界上不少国家都在使用收付实现制的政府会计方法，这种会计方法存在一些缺陷：它可以通过提前或延迟支付现金人为地操纵各年度的支出，从而扭曲绩效信息;它不能及时确认和计量政府负债;它忽略了投资的机会成本，不能正确完整的反映政府行政的成本。权责发生制与收付实现制之间的根本性区别在于会计上确认的时间不同：收付实现制以款项的收付为标准记账;权责发生制以权利和责任的实际形成和发生作为记账的标准。权责发生制会计可以更准确、更全面地反映一定时期内提供产品和服务所耗费的总成本，被广大企业普遍应用。目前，已有一些较发达的国家开始在政府预算会计中使用权责发生制，或采用部分权责发生制。在这方面，走在前面的是新西兰和澳大利亚，而且美国、英国、法国、冰岛、加拿大等欧美国家也已开始这方面的改革。 　　(四)建立正确的激励机制。过去的预算不考虑绩效，常常是哪里问题比较严重，就增加预算拨款，隐含在这种做法背后的一个令人深思的弊端，它不是在奖励成功，而是奖励失败。实行绩效预算，就是将各部门的预算与其工作绩效挂起钩来，建立正确的激励机制。另外，在绩效预算改革中，各国都不同程度地增强了各部门执行预算中的灵活性。一些国家还改变了对节余资金的处理办法，将它留给部门，结转下年使用，以期提高资金的使用效率。 　　(五)依靠群众进行绩效执行情况评估。不论是社会主义国家的政府，还是资本主义国家的政府，民众对政府是否满意都是测评政府绩效的最终标准。积极引入民众参与，根据民众的需要提供公共产品和公共服务。根据民众的满意程度测评政府绩效，是绩效预算成功实施的必要条件。在我国，可以考虑在人大之下增设一个与预算委员会相并行的绩效评估委员会，由有关专家组成，负责监督和组织各部门绩效指标的制定和年终的绩效评估。同时，让民众参加评议也是绩效预算的重要方面。 ;

可以使用预算绩效管理软件，能极大的提高绩效工作的统计和管理效率，实现对项目的监督情况和数据统计。福建财通预算绩效管理一体化信息系统就建立了健全的预算绩效标准体系。

一、绩效预算是预算方法的创新 　　绩效预算是指由政府部门在明确需要履行的职能和需要消耗的资源的基础上确定绩效目标，编制绩效预算，并用量化的指标来衡量其在实施过程中取得的业绩和完成工作的情况。绩效预算是20世纪50年代伴随着关注公共支出及其结果而出现的一个概念，其核心是通过制定公共支出的绩效目标，编制绩效预算，建立预算绩效评价体系，逐步实现对财政资金从注重资金投入向注重支出效果转变。 　　绩效预算是预算方法上的一种创新，是将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，把预算资源的分配与政府部门的绩效联系起来，强调结果、责任和效率，提高财政支出的有效性。20世纪90年代，西方国家在预算管理方面纷纷转向实施绩效预算，实施绩效预算成为各国政府预算改革的发展趋势。 　　国外在绩效预算改革发展中的历程和侧重点因政治、经济、文化等方面的差异，各有特点，但它们的共同之处都在于关注支出的结果，并根据结果调整预算分配，从而起到优化资源配置，实现提高公共支出的效益、效率和有效性的目标，还有健全的实行绩效预算的法律法规，完善的绩效评价体系，规范的绩效评价报告。绩效预算的实施一般经历了先控制投入，不断细化预算，再逐步转向控制产出、考核结果的过程。实施绩效预算的经验是紧密结合经济发展的客观阶段，由易到难，先加强对投入控制，过渡到侧重产出，实行渐进式的改革。 　　二、绩效预算对我国财政预算管理的影响 　　实行绩效预算是经济和社会发展到一定阶段、政府行政管理能力达到一定水平、公众的民主意识达到一定程度后，社会对政府提供公共服务的质量与成本不断关注的结果。实行绩效预算，有利于促进政府决策科学化和民主化，强化政府部门的责任；促进政府部门按照成本效益原则优化资源配置，提高财政资金的使用效益。 　　我国的财政预算管理方式正逐步向实施绩效预算方面转变，目前工作的重点是进一步加强投入管理，强化预算约束，提高预算编制的科学化和规范化程度，以绩效考评为突破口，探索科学合理的预算绩效评价体系，培养关注产出的绩效预算文化，逐步推进绩效预算改革。进行绩效考评的基本思路是，按照公共财政改革的总体部署和要求，把绩效管理理念与方法引入到财政支出管理之中，逐步建立起与公共财政相适应的预算管理体系，以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心，以提高部门资金管理效率、合理分配财政资源为着力点，以实现绩效预算为远期目标的绩效预算之路。绩效考评的对象，既有基本支出，也有项目支出；可以是整个部门预算，也可以是具体的项目支出预算。 　　三、 绩效预算、绩效审计都是经济发展和民主意识增强的产物 　　审计是随着社会经济发展的需要而产生、成长和发展，它的发展变化受着不同历史发展阶段的不同经济环境的深刻影响，并与此相适应而不断拓展其领域和内容。如同绩效预算一样，绩效审计的形成，不仅是由于经济的发展，而且还依赖民主意识的增强。随着社会的发展，社会公众逐渐要求政府对取之于民的资财必须有效地用之于民。而且随着政府承担的职能越来越大，可用的资源却越来越少，再伴随机构扩大、费用增加和效率下降，政府活动倍受关注。自20世纪70年代末80年代初以来，席卷全球的行政改革，发出了评估政府绩效、提高政府效能的普遍呼声，绩效预算也就成为必然。 　　绩效审计作为审计事业的一个发展阶段，是从20世纪40年代开始的。20世纪30年代资本主义爆发经济危机之后，主张国家干预经济活动的凯恩斯主义引导资本主义世界，政府通过财政政策和货币政策进行宏观调控，在社会生活中发挥越来越大的作用。随着公共开支的日益增加和公营企业的大批涌现，占用了巨额的财政资金，引起了公众对公共资源的节约和效益的关注，要求对受托管理这些资源的政府及其官员所负的经济责任进行审查。作为具有独立地位和专业资格的审计机关，适应形势发展的需要，通过开展绩效审计发现问题，帮助立法机构、行政管理机构或社会监督政府收支活动的绩效性，从而把财务审计推到绩效审计的发展阶段，绩效审计也就应运而生。 　　在我国，与绩效审计相关联，政府财政部门近几年加强了预算管理，实行部门预算，规范部门预算编制，从某种程度上为绩效审计的分析和评价提供了依据。财政部门还积极探索实施绩效预算和绩效考评，坚持以结果为导向，把拨款和绩效联系起来，对项目支出达到什么样的经济和社会效果，都要求在预算里反映出来。立法机构和社会公众关注的焦点，不再只是公共资源的投入，而是公共资源的产出和公共产品的提供，政府责任逐步从合规受托责任转移到绩效受托责任。绩效审计的开展，有利于促进财政部门以及其他政府部门绩效意识的建立。 　　四、绩效审计是我国审计发展的方向 　　对于绩效审计，世界各国称谓有别，定义很多。称谓和定义的不同，反映了各国在绩效审计实践方面的侧重点不同。有的国家侧重效率性审计，有的侧重效果性审计，有是直接叫绩效审计，我国目前称之为效益审计。各国审计实践表明，绩效审计是一个大概念，经济性、效率性、效果性等“三E”、“五E” 或“七E”审计都是绩效审计的基本内容，虽然叫法不一样，侧重点不同，但审计的内容都属于绩效审计的范畴。 　　我国政府审计正经历着从财务审计向绩效审计方向发展的历程。我国审计机关成立之初，基本上是依照财务审计的方式开展工作。财务审计有时也涉及到企业的经营管理，对当时旧体制下的一些损失浪费和决策失误进行审计，早期的经济效益审计由此开始。20世纪80年代中期，有的审计机关安排了一定数量的企业经济效益审计，揭露企业亏损和损失浪费问题，还运用经济活动分析的方法检查评价企业的经营和管理。在厂长（经理）经济责任审计、企业承包经营责任审计中，也包含了一定的经济效益审计的内容。但限于审计的客观环境和主观条件，经济效益审计没有在以后的时期得以深入发展。1991年，全国审计工作会议提出，要继续开展财务审计，并逐步向检查内部控制制度和经济效益方面延伸，效益审计开始萌动。 　　随着我国市场经济体制的建立和1995年《中华人民共和国审计法》的颁布实施，我国的审计机关积极开展对财政财务收支的真实合法和效益性审计，审计的内容包含了效益审计的内容，审计的目标和范围超越了传统的财务审计，效益审计的成分逐渐加大。2003年，《审计署2003年至2007年审计工作发展规划》指出，今后要“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计的分量，争取到2007年，投入效益审计的力量占整个审计力量的一半左右”。开展效益审计的内容要以揭示查处损失浪费为主，审计目标要以促进提高资金使用效益、推动相关部门单位深化改革和提高管理水平为主，审计方式要以专项审计或专项审计调查为主；要重点查处因决策不科学、管理不严格、体制不完善、制度不健全、不惜财力等原因造成效益低下、严重损失浪费等重大问题，注重从源头上促进建立起预防财政性资金低效益和损失浪费的长效机制；要通过揭示管理、效益、体制和机制方面存在的突出问题，从政策、法规的层面加强分析研究，有针对性地提出意见和建议。按照上述发展规划和思路，绩效审计将是我国审计发展的方向，绩效审计将成为我国审计的主流。