建立和完善社会保障制度的原则和意义是什么

一、建立和完善社会保障制度的原则

社会保障制度建设关乎基本民生改善和社会公平正义，是实现基本公共服务均等化的重要体现，社会关注度高，利益诉求多样。特别是在我国人口老龄化加剧和城镇化进程加快的新形势下，深化社会保障制度改革的任务更加艰巨和紧迫。为确保改革稳步推进、取得实效，必须牢牢把握以下基本原则。

一是坚持从基本国情出发，以实现社会保障全覆盖、保基本为优先目标。我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，生产力发展水平总体上还比较低，城乡和地区之间发展差距比较大，社会保障制度发展的经济基础仍然比较薄弱，统筹兼顾的难度依然很大。在社会保障制度改革进程中，要善于把我国基本国情与社会保障事业发展规律结合起来，巩固完善具有中国特色的社会保障制度模式，坚持与经济社会发展水平相适应，恰当把握改革的进度和力度；从我国人口结构、城乡二元结构正在发生显著变化的实际出发，积极应对人口老龄化加快给社会保障制度带来的严峻挑战，努力推进城乡社会保障统筹发展；以全覆盖、保基本为优先目标，尽力而为、量力而行，扩大社会保障覆盖范围，稳步提高各项社会保障待遇标准，既要让城乡居民更多分享改革发展成果，又要引导广大人民群众形成对社会保障的合理预期。

二是加强顶层设计，增强制度的公平性和可持续性，增强改革的整体性和协调性。社会保障是由多项具体制度构成的制度体系，各项制度既相互独立又紧密联系，既关乎当前又涉及长远。社会保障制度改革必须充分考虑这些基本特点。要在坚持公平与效率、权利与义务、统一性与灵活性相结合的同时，更加注重增强制度的公平性和激励约束功能，实现人人享有基本社会保障；在着力解决现实突出问题的同时，更加注重增强制度的可持续性，实现社会保障制度长期稳定运行；在坚持不懈地推进单项社会保障制度改革完善的同时，更加注重从整体上进行制度的顶层设计，实现各项制度的有效整合和成熟定型；在合理确定和发挥各项制度的基本功能作用的同时，更加注重各项制度之间的相互协调，实现不同制度之间的顺利转换衔接。

三是坚持试点先行，及时总结推广改革创新经验。社会保障制度改革关系广大人民群众的切身利益，必须积极稳妥地推进。30多年来的实践表明，社会保障制度改革必须坚持试点先行，通过试点掌握规律、积累经验、探索途径，在总结试点经验的基础上逐步推开。要充分考虑各方面的承受能力，合理把握改革的节奏和力度，避免因局部利益调整带来社会不稳定；积极鼓励基层大胆创新，并及时把成功的经验做法上升为普遍性政策和法规制度，使各项社会保障制度在创新实践中不断完善。

四是坚持科学民主决策，加强对改革方案的研究论证和改革实施的社会监督。社会保障制度改革是一项涉及多领域、多学科的系统工程，复杂性、敏感性都很强，必须按照科学严谨、公开透明的程序进行决策。在设计制订改革方案前，要深入开展调查研究、反复进行理论研究，使方案更加符合客观实际、更好遵循客观规律；在研究形成改革方案时，要充分听取专家意见、广泛征求公众意见，使方案更加具有可行性、更好体现社会意愿；在发布实施改革方案后，要深入细致地进行宣传解读、及时跟踪督导改革进程，实事求是地向社会通报改革成效和存在的矛盾，注重健全社会监督机制、畅通社会监督渠道，使广大人民群众对改革拥有更加充分的知情权，以更高的热情参与到社会保障制度改革进程中来。

二、建立和完善社会保障制度的意义：

中共十六大明确地把“社会保障体系比较健全”作为全面建设小康社会的目标之一。随着社会主义市场经济的深入发展和社会结构的深刻变革，不同地区和部门、不同群体和个人享受经济社会发展成果的多少有所不同，物质文化生活的改善程度也出现差异，社会保障问题日益成为广大人民群众关注的热点问题。能否有效解决社会保障问题，已成为影响经济社会发展和安定团结大局的关键问题。从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，切实做好完善社会保障的工作，加快完善与经济发展水平相适应的社会保障体系，不断扩大覆盖面，是贯彻落实科学发展观的本质要求和重要内容。

①是企业深化改革，充分发挥市场作用的必要条件

②是增强企业活力的客观要求

③是维护劳动者合法权益实现社会安定的根本性措施

（一）社会保障水平要与我国的经济承受能力相适应。

一个国家的社会保障制度是由经济发展来支持的，它要以经济实力作为基础。因

此一般来说，各国的社会保障水平是与本国的经济发展水平相适应的。社会保障水平

不足，使竞争中处于劣势的人们缺乏最基本的生活保障，往往造成社会的不稳定；而

保障水平过高又会加重在业者的负担，不利于调动他们的积极性，并且会使一些人成

为躺在国家身上的懒汉，削弱经济发展的动力。在建立我国的社会保障制度时，应很

好地吸取其他国家通过几十年实践得来的宝贵经验和教训。

我国是一个发展中国家，同时又是一个人口大国，我国目前正处于经济起飞阶段

，必须保持较高的积累水平，这样的基本国情决定了我国的社会保障水平不可能很高

，一般来说只能保证最基本的生活需要。另外，社会保障与所有公民的切身利益密切

相关，具有很强“刚性”，易上难下，在这方面我们一定不能再走“福利国家”开始

大包大揽、继而骑虎难下的老路。我国经济还不够发达，但人口却先于经济出现了老

龄化的趋势，这对我国的社会保障制度改革是十分不利的。

（二）社会保障应坚持公平与效率统一的原则。

社会保障是建立在法律基础上的，以国家为主体的一种国民收入再分配形式，因

此，从理论上说，它应该是公平的，一视同仁、无歧视地对待所有的公民。

社会保障制度是否具有生命力，是否有利于经济发展和社会稳定，关键是处理好

公平与效率的关系。公平与效率是一对矛盾，但又不是截然对立的，一个经过精心设

计的制度，可以在公平与效率之间找到最佳的结合点，使公平和效率可以同时得到适

度的发挥。这里说的公平，不是数量上的完全相等，而是权力的平等，是法律面前的

平等，是机会的平等。按劳分配也是公平，分配的公正、合理、公平，可以激励劳动

者，提高效率，进而达到更高水平的公平。社会保障在本质上是一种国民收入再分配

，这种分配在某种意义上带有一些“按需分配”的性质，但一定要适度，要避免因分

配不当造成的鼓励懒惰机制。对生活困难者的救助，要以保障其最低生活水平为目标

。社会保险的待遇和给付标准，既要与个人保险金的缴纳水平和缴纳时间长短挂钩，

又要体现社会互济的原则，既要切实保障职工的基本生活水平，又要有利于激励广大

在职职工的积极性。

所谓公平与效率统一，在社会保障中还应体现在公民享受社会保障的权力与缴纳

费用的义务对等。公民享有社会保障的权力，应该与社会贡献及交费水平对等，而不

应该受行业、所有制等方面的限制。在社会保障制度中的社会保险是由单位和个人共

同负担的，从某种意义上说，它是一种“强制储蓄”，对于这种社会保障，必须坚持

义务与权利相结合的原则，多储蓄多收益。

（三）社会保障制度要法制化，实行统一领导，分级管理。

社会保障的法制化，意味着社会保障制度的统一和社会成员享受社会保障权力和

机会的平等，同时也为社会保障的具体操作提供法律依据。我国社会保障制度的改革

，一定要建立统一领导、分级管理，以社会化管理为主的管理体制。社会主义市场经

济要求有可以自由流动的人才市场，这就决定了我国的社会保障制度必须是统一的，

不能以行业或地区进行分割。社会保障的立法权应属于全国人民代表大会。社会保障

制度的基本政策和制度要统一，并要逐步建立全国统一的社会保障管理机构及各级分

支机构，社会保障的具体制度制定和行政管理由各级社会保障部门负责。依靠基层政

权组织形成社会化的社会保障网络体系。将目前各部门、各单位分散管理逐步转变为

统一的社会化管理，将目前各单位承担的社会保障事务性工作转变为社会化服务。

社会保险是国民收入再分配的一种形式，它以财政为后盾，但社会保障基金与财

政资金又有着本质的区别，其资金的使用不能混同于一般财政资金，必须实行基金管

理，坚持专款专用。由于它是一种政府行为，所有收支都应列入国家社会保障预算，

结余资金投资于风险性最小的国家债券，以使其保值增值，不得直接用于弥补财政赤

字或进行风险性投资。一旦基金出现赤字，经人民代表大会批准可以向财政借款解决

。

（四）适应我国二元经济的现状，采取两条腿走路的方针。

改革和健全我国的社会保障制度必须从我国二元经济的实际出发，我国已有的社

会保障，一方面是国有单位职工享受着很高的保障和福利水平，另一方面是广大农村

人口的养老、医疗等基本保障几乎完全依靠个人和家庭。可以说是一个“跛腿”的巨

人，一条腿很长，另一条却很短，虽然从长远看，我们必须建立统一的社会保障制度

，但在目前阶段则应从实际出发，坚持两条腿走路的方针，一方面改革和完善包括全

体城镇职工的社会保险体系，另一方面逐步建立农村的社会保障制度。

二、我国社会保障制度的基本构想

从各国的经验和我国过去的实践来看，社会保障制度可以分为三个不同的层次，

每个层次的目标不同，保障对象不同，资金来源和管理办法也不同。

第一个层次是社会救助，这是国家对无生活来源、无家庭依靠并失去工作能力的

人以及收入在最低生活标准以下的个人和家庭的一种无偿救助，这是最低层次的社会

保障，一般来说，这种保障对象的人数不多，并应该随着经济的发展日益减少。这是

一种无偿的社会保障，体现了国家和全体纳税人对弱者的无私的社会救助，当然，这

种社会救助只能以最低生活需要为目标。其资金来源是各级政府的财政支出。

第二个层次是社会保险，这是社会保障的基本组成部分，覆盖对象是人口的最主

要部分――全体劳动者，当劳动者在年老、失业、疾病、伤残以后，能通过社会保险

制度获得一定的收入补偿，保障基本的生活需要。其资金来源一般采取个人和单位共

同负担的办法，参加者得到的保险金给付水平与其过去年代所缴纳的保险金多少、时

间长短正相关，既要体现社会互济，又要体现按劳分配的原则。

第三个层次是社会福利，指国家或国有单位免费或低价为职工提供的一些服务，

如义务教育、住房补贴、特殊人员的优抚政策、发放实物、各种生活补助等，这是社

会保障的更高层次，它的资金来源也是直接或间接由国家负担的。在我国现阶段，这

种社会保障还不宜过多地发展。

三、社会保障制度具体运作方案的设计

目前我国社会保障制度改革的重点是社会保险，即养老、失业和医疗保险，主要

是养老和医疗保险，资金的筹集和个人帐户的建立是改革中的热点和难点。下面是对

我国社会保障制度运作方案的一些构想。

（一）完善保障最低生活标准的社会救助制度。

建国以来，我国就先后建立了一些对少数贫困人口的社会救助制度，如对农村“

五保户”、贫困户的救助，对城镇贫困户的救助，对灾民的救助等。当前社会保障制

度的改革就是要将这些社会救助纳入规范化、科学化、法制化的轨道，对收入确实低

于最低生活标准的个人和家庭进行社会救助。最低生活标准的界定，应采用“恩格尔

定律”，根据城镇和农村、各个地区不同的生活费用标准，分别制定各地不同的标准

，对低于最低生活标准以下的居民进行社会救助。对农村贫困地区的救助，应改变过

去那种以县或乡、村为救助对象的办法，将社会救助工作落实到个人和家庭。随着我

国农村经济的发展，贫困地区也不是家家都贫困，我们可以学习国外的作法，每年调

整和公布一次各地方的“贫困线”，由人均收入低于贫困线的个人和家庭提出救助申

请。对那些丧失劳动能力需要长期进行救助的对象也可以简化申请手续。

（二）建立社会统筹与个人帐户相结合覆盖全体劳动者的养老保险制度。

我国最终要建立的是覆盖全体劳动者的养老保险制度，一切劳动者将不受行业、

所有制、城乡等因素的影响，在劳动期间一律按照法定的交纳比率交纳养老保险金，

退休后按照法定的水平享受养老金。但在目前城乡之间、不同所有制之间养老保险水

平相差悬殊的基础上，只能采取逐步过渡的办法。在农村可以在有条件的地区先自愿

参加，起到示范效应，以后再强制实行。目前主要是不断改革和完善城镇职工的养老

保险制度。

我国的养老保险制度宜采用社会统筹与个人帐户相结合的作法，一方面个人领取

养老金的多少与过去交纳养老保险金的数额和年限有密切的联系，另一方面养老金具

有一定的互济性，不能取出或继承。一个人只要在工作期间按规定交纳了保险金，退

休后就能领取养老金直到生命中止。从全社会平均来说，个人退休后得到的养老金总

和应等同与个人帐户中的养老金总和，但具体到每一个人就不一定了，寿命长者领取

的养老金总和就会大大超过其个人帐户上的数额，而寿命短者则相反。从资金管理上

来说，属于现收现付与部分积累相结合的方式，世界上不少国家都是采用的这种方法

。

由于养老保险是一种强制性的全民的社会保险，考虑到全体居民的承受能力，它

只能是一种较低水平的生活保障，养老金应大约相当于在职职工工资的50％左右。除

强制性的养老保险以外，国家还应鼓励收入较高的职工进行个人保险，使其在丧失劳

动能力之后能保持较高的生活水平。对政府公务员和事业单位的职工可以按财政拨款

的比例由财政为他们建立相当原工资10％左右的补充保险。

养老保险金的交纳比例，需要经过大量科学预测和计算才能确定，是一个非常复

杂、严肃的问题。比例高了，将会给财政和企业带来沉重的负担，比例低了，将很快

出现入不敷出，过于频繁的调整又会对职工个人帐户的管理带来不必要的麻烦，需要

十分慎重。目前是由各省、市、自治区分别确定交纳比例，这对于人才流动和建立全

国统一的养老保险制度都是不利的，应尽快在总结各地经验的基础上确定全国统一的

交费比例。基金的管理可以先由各省的社会保险部门（未建立的可由劳动部门）承担

，但一定要建立社会保险预算，纳入财政监督。基金只能用于支付职工的养老金，节

余部分购买国家债券，不得挪作他用。

养老保险金的交纳，可采取个人和单位各负担一半的办法，无单位的个体劳动者

则应自己负担全部费用。因为交纳水平与以后的领取水平相关，相信广大劳动者是会

积极交纳的，这是征收管理工作的一个有利条件。

对已有多年工龄的中年职工，他们个人交纳的养老保险金年限短、数量少，又很

快面临退休，应制定相应的过渡办法。可以采取新老办法相结合的方式，在退休时，

交纳保险金之前的工龄按老办法计算养老金，之后的工龄按新办法计算养老保险金。

如：以30年为标准交费工龄，某职工交费之前的工龄为20年，退休后他可以得到按老

办法计算养老金的2／3，其余1／3则要按其养老保险个人帐户资金的多少进行计算。

到本世纪末，争取在我国基本建立起覆盖城镇所有劳动者，权力与义务相对应、

管理服务社会化的养老保险体系。

（三）覆盖全体职工的个人与单位共同负担的失业保险制度。

失业保险基金应实行社会统筹。其原则应该是以支定收、留有少量储备。为简化

管理，可以对所有就业人员实行统一的交纳标准。对参加失业保险的职工，凡属非自

愿中断就业，并在失业前累计工作时间满一年的，进行失业保险登记后，都可按规定

领取失业救济金。失业保险金的给付期限按失业前工作时间的长短划分不同档次，超

过此期限以后转入社会救济。

失业保险金的发放是一个政策性很强的工作，发放水平过高、时间过长，必然导

致一批人宁愿选择不就业，这在西方各国是屡见不鲜的。在我们这样一个发展中国家

，一定要避免这种养懒汉的现象出现。因此，失业保险金的发放水平应低于劳动者的

最低工资水平，发放期限最长不要超过24个月。

（四）建立城乡有别、社会统筹与个人帐户相结合的医疗保险制度。

从我国的实际情况看，若干年内还不具备建立城乡统一的医疗保险制度的可能性

。因此，我们认为改革的目标还应定位在分别完善城乡不同的医疗保险制度。

城镇医疗保险制度的改革从1995年1 月已经开始在部分城市进行了试点，主要内

容是：医疗保险费用由国家、单位个人共同负担。职工个人缴纳的医疗保险费用（约

占本人工资收入1 ％）和用人单位为职工缴纳的医疗保险的50％记入个人帐户，其余

作为社会统筹。医疗费用首先从个人帐户中支付，不足时，个人负担小部分，社会统

筹基金中支付大部分。通过试点我们发现了方案设计中的一些问题：

（1）个人帐户与社会统筹的关系没有摆对， 医疗费首先从个人帐户支付，超额

的由统筹解决，这就形成了一种逆向调节的机制，个人帐户中存款越多的，个人负担

的医疗费也越多，存款少看病多的就占了便宜。于是，在试点地区人们普遍采取了全

家集中花一个人帐户里的钱之“对策”，使社会统筹基金严重超支而个人帐户却有大

量节余。

（2）医疗改革滞后，缺乏鼓励其努力降低医疗费用的机制， 相反医疗费特别是

药费越高医院获利就越多。因此改革试点并没能有效地解决医疗费连年增长的问题。

针对试点中出现的问题，我们设计的医疗保险制度方案是：个人帐户与社会统筹

相结合的大框架不变，个人与单位的交费比例不变，重新调整个人负担与社会统筹的

关系，建立促进医疗机构努力降低费用的激励机制。具体有以下几点：

（1）个人交纳工资的1％进入医疗保险个人帐户，单位交纳的医疗保险也按各人

工资的1％计入个人帐户，其余部分进入社会统筹。 医疗费的报销，在保险范围内的

一律由社会统筹报销，保险范围之外的由个人帐户支付，超额部分自己负担。这里的

关键是制定严格、合理的医疗保险范围，只有那些确实是必不可少的检查、治疗和药

费才能列入保险范围，例如有些药品既有国产的也有进口的，那么进口药品就不能进

入保险范围，住院只有普通病房属于保险范围，要住高级病房则要由个人帐户或自己

负担。这样就建立起了个人的制约机制，限制了医疗费用的过高开支。个人帐户的余

额可按略高于银行活期存款的利率计息，但职工不能将其取出或继承。

（2 ）医疗保险基金由目前归财政部门直接管理改为由卫生部门管理，财政部门

进行监督。建立起一种推动医疗费用节约使用的机制。这样，作为医疗机构的主管，

卫生部门会积极地推进医疗体制的改革，改变目前医院靠开“大药方”赚钱的局面；

卫生部门是医药管理的内行，他们可以及时、准确地对医疗保险的报销范围进行调整

，并能有效地监督医疗费的使用情况，通过审查处方、查阅病例等手段制止“一人保

险，全家吃药”现象的发生。

在乡村应继续健全合作医疗网，以解决农村人口最基本的医疗需要。有条件的地

区可以逐步建立类似城镇的医疗保险制度。

（五）开征社会保障税，建立社会保障基金。

当今世界各国筹集社会保险费的方式一般有两种：第一种是由社会保险机构根据

各个社会保险项目单独确定保险费率，分别征收，经费来源相互独立，专款专用。这

种方式能确切反映各个项目的收支情况，但互济性差，收费手续复杂，不利于降低保

险成本。第二种是将若干社会保险项目的费率合并，由国家税务部门统一征收，所筹

经费可在个人社会保险项目之间调剂使用，这种方法利用了征收个人所得税的程序，

有利于降低征收成本，又可以保证保险基金的及时入库。目前大多数国家都采用了优

势明显的第二种方式。

我国社会保险金的征收最终也应通过开征社会保险税的途径，使这种政府行为更

加规范、更加高效。具体税目可采取逐步扩大的方式，第一步先征收养老保险税和失

业保险税。社会保险税的征收也应采用由用人单位代扣代缴的办法，与个人所得税的

征收相协调，以利于降低成本提高效率。这样做也有利于社会保险基金的财政管理。

（六）建立统一的管理机构，实行社会保障制度的服务社会化。

建立统一的社会保障管理机构，它是政府行政管理部门，按照社会保障法律的规

定，负责制定各项具体的规章制度、政策和实施办法，组织社会保障的实施工作。该

部门的主要职能有：管理社会保障档案和个人帐号，按规定及时、准确地发放社会保

障金，保证社会保障基金的合法使用、安全运营。编制社会保障预、决算报告，处理

有关社会保障的查询、申诉和纠纷等事务。

（七）建立社会保障预算，确保社会保障资金的正确运用及保值增值。

社会保险是国家通过法律形式强制实行的保障制度，它的最终责任主体是国家，

社会保险基金的筹集和运用是国民收入再分配的一种形式，社会保障基金一旦出现赤

字，最终要由政府来负担。因此作为以政府权利为依托组织的资金运行，应该在国家

的财政收支中反映出来，建立了社会保障制度的绝大多数国家也正是这样做的。我国

可以在目前由经常性预算和建设性预算组成的复式预算基础上，增加一项社会保障预

算，将社会保障的收支全部纳入社会保障预算统一核算，统一管理。

社会保障基金是广大劳动者在丧失劳动能力或失去工作之后的最后保障，也是维

护社会安全稳定的资金保证，因此，社会保险基金的管理一定要坚持慎重原则，基金

的保值增值一定要避免风险。在正常的市场经济条件下，可以说投资的回报率越高其

风险性越大。社会保险基金结余的运用只能投资于购买国库券、国家债券方面，不能

为追求资金的增值将其变成一种风险投资。