有关国际环保合作

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环境保护的国际合作

2006-08-27 19:06:43

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治理、保护环境的长期实践中，国际社会对环境与发展之间的关系有了逐渐深刻的认识，更加清醒地看到，为有效解决环境问题，必须溯其根源，在人类社会、经济发展进程之中寻找保护环境的最佳途径。将环境与发展对立起来，孤立地就环境而论环境，只能是缘木求鱼，不仅不能有效地保护环境，还会阻碍经济发展和社会进步。
在这一基础之上，国际社会在环境与发展领域中的基本共识也在不断增长。“只有一个地球”、“为了全人类千秋万代的共同利益”，“持续发展”等基本思想己被普遍接受，为开展切实有效的国际合作打下了良好的基础。
但同时应该指出，有了合作的基础，还仅仅是开始。用中国人常讲的一句话，这仅仅是万里长征走完了第一步。从认识上的趋同到合作果实的收获之间，还有很长的艰难的路，还有许多问题需要解决，众多障碍有待克服。事实上，在环境保护的国际合作领域，各个不同的国家存在着相当大的分歧。八十年代中期以来，为了动员一切力量，挖掘一切潜力，切实有效地开展保护地球生态环境的国际合作，中国一直坚持必须在解决全球环境问题的讨论和行动中确立若干基本原则。这些原则包括：
一、环境保护与经济发展协调发展的原则
经济发展和社会进步必须以良好的生态环境和可资持续利用的自然资源作为基础，而且只能在社会、经济的不断发展进程中，寻找切实解决环境问题的道路。环境保护自身并不是目的。人类的最终目的是让包括子孙后代在内的全人类在美好的环境中享受美好的生活，不能因为经济发展带来了某些环境问题而因噎废食，消极地保护环境而放弃经济、社会发展。因此，必须兼顾保护环境和持续发展、眼前利益和长久利益、局部利益和整体利益，结合各自的具体国情来寻求环境与经济的同步、协调、持续发展。

二、发展中国家需要的原则
每个国家都应根据自己经济、社会和文化条件的适应能力，决定改善环境的进程。对于发展中国家来说，贫困和不发达是环境退化的最根本原因。这些国家常常是使用了发达国家提供的过时、有害环境的技术来实现发展，加剧了环境退化，进而又破坏了发展进程，使贫困、人口过度增长、环境持续恶化之间呈现出恶性循环。中国认为，打破这一恶性循环的根本出路在于保持适度经济增长，消除贫困，增强保护环境并积极参加国际环境保护合作能力。要求发展中国家在忍受贫穷与饥饿痛苦的情况下片面保护环境是不现实的。因此，有必要按照公平原则在加强南、北合作的大框架内来探讨国际环境合作，建立起一个有利于各国尤其是发展中国家实现可持续发展目标的国际经济新秩序。
另外，就许多发展中国家来说，土地退化、沙漠化、水旱灾害、水质恶化与供应短缺、海洋资源恶化、水土流失、森林破坏和植被退化等问题已构成严重的环境危害，也是全球环境问题的一个重要部分。对发展中国家来说、这些环境问题已成为严重制约经济发展的障碍，在一定意义上说比气候变化、臭氧层耗损等全球性环境问题更为现实和迫切，应予优先考虑解决。
地球生态环境是一个不容分割的整体。如果目前主要困扰发展中国家的具有明显区域性特征的环境问题得不到解决，最终将对全球环境产生不利影响。国际社会虽然提出或通过了一些行动计划，但尚未采取具体行动有效的加以实施。中国一直呼吁国际社会对此应有足够的重视，并落到实处，特别是为此建立充分的国际资金机制。

三、共同的但有区别的责任原则
保护地球生态环境是全人类的共同责任，但同时应该明确导致目前地球生态环境退化问题的主要责任和治理这些问题的主要义务。自产业革命以来，发达国家在实现工业化的过程中，不顾后果地利用环境和资源。目前存在的诸如温室气体的不断增加这类的环境问题主要是这种行为的累积恶果，广大发展中国家在很大程度上是受害者，尤其是处于岛屿和低地的发展中国家。直到目前，发达国家仍是世界有限资源的主要消费者和污染源。因此，国际环境保护合作必须遵循“共同的但有区别的责任”的原则，发达国家有义务在率先采取有关环境保护措施的同时，为国际合作做出更多的切实的贡献。这主要应表现在两个方面：
第一，向发展中国家提供新的、额外的资金，帮助发展中国家更好地参加国际环境保护合作，或补偿其因履行在国际法律文书中承担的义务而带来的经济损失。中国认为，必须强调这笔资金的“充足性”。象征性地提供少量资金以求宣传效益，对解决实际问题不会有什么帮助。同时必须强调资金的“额外性”，不能是现有发展援助的重新分配。靠削减用于发展项目的援助来增加环境资金的作法，不仅会伤害发展中国家的经济发展，最终也会进一步削弱它们保护环境的能力，因此是非常不明智的。
第二，以优惠的、非商业性的条件向发展中国家提供治理污染所需的先进技术。中国认为，不能将这类技术视为一般商品，将其转让留给市场机制解决。应该从对人类共同利益负责的高度，把有关技术看作全人类的共同财富，把它的转让看作是对人类共同事业的应有贡献。保护知识产权无疑是必要的，但中国认为，掌握这类技术的发达国家完全有条件根据本国的实际，通过必要的国内程序来解决知识产权问题，达到既能保护、鼓励科研的创造性，又能确保发展中国家能够获得非商业性技术转让的目标。

四、尊重各国主权、互不干涉内政的原则
环境保护领域的国际合作应以主权国家平等的原则为基础，当今世界各国国情不同，经济模式各异，各国只能根据自己的具体国情，结合其经济、社会发展现实来选择发展道路，确实保护自身环境并有效参加国际环境与发展领域的合作。因此，发展中国家有权根据其发展与环境的目标和优先顺序利用其自然资源。对于中国这样人口众多的农业国来说，从解决12亿人的吃饭问题和社会的稳定、人民的安居乐业角度考虑，中国必须重视农业的发展及粮食的自给。同时我们制定并实施了符合中国国情的工业发展方针，在比较短的时期内建成了一整套工业体系，发展了经济，大幅度地提高了人民的生活水平，在这一过程，中国政府已确定并贯彻了环境与经济协调发展的方针，使环境保护事业得到稳定的发展。
因此，发达国家不能把环境保护方面的要求作为提供援助的附加条件，更不能以保护环境为由干涉发展中国家内政或将某种社会、经济模式或价值观强加于人。任何此类于涉内政的做法，都是违背公认的国际法准则的，并将从根本上损害国际社会在环境保护领域中的合作。

五、发展中国家的广泛和有效参与的原则
目前，在国际环境领域中，存在着发展中国家的有效参与不足、声音得不到充分反映的不正常局面，国际社会对此应给予充分的重视，并采取切实措施改变这种状况。众所周知，离开了占世界人口绝大多数的发展中国家的有效参加，治理和保护地球生态环境的目标是无法实现的。如果发达国家能作出积极的、建设性的和现实的态度，使广大发展中国家广泛、有效地参与国际合作，并尽自己的努力，那么发展中国家就能和发达国家一道，共同为自己和后代开创一个更加美好的未来。
中国作为一个发展中大国，深知自己在保护地球生态环境方面的责任和可以发挥的重要作用。中国本着对人类、对后世高度负责的态度，力图克服资金不足、技术水平尚不很高的种种困难，在维护生态平衡、保护环境、消除贫困、改善人民生活条件、控制人口增长等方面做出了长期不懈的努力，中国政府已把保护环境列为一项基本国策，纳入国民经济、社会发展的战略目标，并在实践中形成了一整套适合自己国情的政策和措施。经过艰苦的努力，己取得显著成效：在实行改革开放的10多年里，中国经济持续增长，但避免了环境相应恶化，且局部尚有改善。我们在全国范围内发起了植树造林、治理沙漠、恢复草原和治理污染的运动。中国北方沿海防护林工程体系被誉为“世界生态工程之最”。中国人民的基本信念是：把中国的环境保护工作做好，不仅是对自己人民和后代的义务，也是对全人类共同事业的重要贡献。

中国加入的国际环境公约

中华人民共和国《环境保护法》第46条规定，“中华人民共和国缔结或者参加的与环境保护有关的国际条约，同中华人民共和国的法律有不同规定的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外”。这就是说，中国加入的国际公约和签订的国际条约，较中国的国内环境法有优先的权利。
中国本着对国际环境与资源保护事物积极负责的态度，参加或者缔结了环境与资源保护国际公约和条约三十几件。中国加入的与环境和资源保护有关的国际公约名录如下：
《防止海洋石油污染的国际公约》（1954年，伦敦）
《捕渔与养护公海生物资源公约》（1958年，日内瓦）
《国际捕鲸管制公约》（1946年，华盛顿）
《东南亚及太平洋植物保护协定》（1956年，罗马）
《大陆架公约》（1958年，日内瓦）
《南极条约》（1959年，华盛顿）
《世界气象组织公约》（1947年，华盛顿）
《国际油污损害民事责任公约》（1969年，布鲁塞尔）
《关于特别是水禽生境的国际重要湿地公约》（1971年，拉姆萨尔）
《禁止在海床洋底及其底土安置核武器和其它大规模毁灭性武器条约》（1971年，伦敦）
《世界文化和自然遗产保护公约》（1972年，巴黎）
《关于各国探测及使用外层空间包括月球与其他天体之活动所应遵守原则之条约》（1972年，莫斯科）
《防止因倾弃废物及其它物质而引起海洋污染的公约》（1972年，伦敦）
《关于禁止发展、生产和储存细菌（生物）及毒素武器和销毁此种武器的公约》（1972年，伦敦）
《关于油类以外物质造成污染时在公海进行干涉的议定书》（1973年，伦敦）
《濒危野生动植物种国际贸易公约》（1973年，华盛顿）
《国际防止船舶造成污染公约》（1978年，伦敦）
《核材料实物保护公约》（1979年，维也纳）
《联合国海洋法公约》（1982年，蒙特哥湾）
《保护臭氧层维也纳公约》（1985年，维也纳）
《核事故或辐射事故紧急情况援助公约》（1985年，维也纳）
《核事故及早通报公约》（1986年，维也纳）
《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》（1987年，蒙特利尔）
《亚洲和太平洋水产养殖中心网络》（1988年，曼谷） 《控制危险废物越境转移及处置的巴塞尔公约》（1989年，巴塞尔）
《联合国气候变化框架公约》（1992年，里约热内卢）
《生物多样性公约》（1992年，里约热内卢）
《中华人民共和国政府与苏维埃社会主义共和国联盟关于护林防火联防协定》（1980年签订）
《中华人民共和国政府与日本国政府保护候鸟及其栖息环境的协定》（1981年签订）
《中华人民共和国政府与澳大利亚政府保护候鸟及其栖息环境的协定》（1986年签订）
《中华人民共和国和巴基斯坦伊斯兰共和国和平利用核能合作协定》（1986年签订）
另外，中国还积极支持了有关国际环境与资源保护的许多重要文件，并把这些国际法文件的精神引人到中国的法律和政策之中。这些文件包括1972年在瑞典斯德哥尔摩发表的《联合国人类环境宣言》、1980年在世界许多国家同时发表的《世界自然资源保护大纲》、1982年在肯尼亚内罗毕发表的《内罗毕宣言》和1992年在巴西里约热内卢发表的《关于环境与发展的里约热内卢宣言》等。

中国履行国际环境公约的努力

中国本着积极负责的态度，积极履行在所加入的国际环境公约中所承担的义务。对于许多重要的国际环境公约，中国都制定了积极可行的行动计划。例如，中国先后制定了《中国消耗臭氧层物质逐步淘汰国家方案》和《中国履行生物多样性公约国家报告》等文件，并采取了一系列切实可行的措施履行国际公约。本节中我们仅简要介绍一下中国履行《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》和《生物多样性公约》的情况。
1．中国履行《蒙特利尔议定书》的情况
在过去的10年中，我国积极参与了保护臭氧层的各项国际活动。1986年、1987年我国分别派代表参加了保护臭氧层工作组会议和《议定书》签署会议。1989年我国正式加入《公约》，并在第一次缔约国会议上，首先提出了“关于建立保护臭氧层多边基金”的提案。1990年与世界各国一道，积极参与了《议定书》的修改工作。1991年我国正式加入《议定书》伦敦修正案，并及时成立了有15个部、委、局、总公司、总会参加的中国保护臭氧层领导小组办公室，负责《议定书》组织实施工作。1992年率先组织制定了《中国消耗臭氧层物质逐步淘汰的国家方案》，并在1993年初得到国务院与多边基金执委会的批准。1994年又组织制定了《烟草行业消耗臭氧层物质逐步淘汰的补充方案》。1995年率先组织制定了气溶胶、泡沫塑料、家用冰箱、工商制冷、汽车空调、哈龙灭火剂、电子零件清洗、受控物质生产等8个行业的逐步淘汰受控物质的战略研究，并得到多边基金执委会的批准。
到目前为止，通过世界银行、联合国开发计划署、联合国工业与发展组织、联合国环境规划署4个执行机构，以及美国、加拿大、德国和丹麦等国，中国已向多边基金执委会申请并得到批准的项目共156个，共获得多边基金10500万美元。如果这些项目全部完成，可削减受控物质（按消耗臭氧层潜能值计）3.18万吨。
到目前为止，已完成削减消耗臭氧层物质的项目6个，共削减受控物质2900吨，加上用自有资金进行的项目，共削减受控物质6400吨。
2．中国履行《生物多样性公约》的情况
1992年联合国环境与发展大会以后，中国政府从自己的国情出发，以认真负责的态度，履行自己在联合国环境与发展大会上的承诺，确定了持续发展国家经济的战略，并将这种战略思想充分体现在国家各项经济政策中。1994年国务院批准发布的《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境和发展白皮书》，充分体现了国家可持续发展战略。1996年全国人大通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》进一步明确了中国坚持实施可持续发展战略的方针。
中国政府认为，自然资源的永续利用和良好的生态环境是实施可持续发展战略的前提条件，并通过保护生物多样性、防止水土流失和荒漠化、发展森林和改善城乡生态环境、预防和控制环境破坏与污染、积极参与全球环境保护合作等措施，有效地实施国家可持续发展战略。在中央政府各部门的政策、规划和工作中以及在地方各级政府的国民经济与社会发展计划中，都融入了保护和持续利用生物多样性的内容。
在传统计划经济向市场经济的过渡过程中，中国政府致力促进农业生产由粗放型经济增长方式向集约型经济增长方式的改变。由于人口增长过快，自然资源利用过度，导致生态环境的日益恶化，水土流失和荒漠化加剧，生物资源消耗过快，这些都严重地制约了国家经济的发展，尤其是加剧了生态环境遭受破坏地区的贫困化。中国政府注重农村经济政策的改革，鼓励集约化生产方式，鼓励实施植村造林、种树种草、水土流失治理、荒漠化防治等生态建设工程，开发生态农业技术，等等。生态建设工程措施将发展农业生产和保护与持续利用生物多样性有效地结合起来。
多年来全国生态建设的实践已总结出许多有用的经验。例如，建设大型防风林、营造沙漠绿洲的经验、坡地改梯田、建设高产稳产田的经验；兴修大型水利和小型蓄水保土工程的经验；退耕还林、还草、恢复生态植被的经验；种植经济林、生态林、用材林相结合和种树种草相结合的经验；旱作农业、节水灌溉、采用先进生产技术的经验；山、水、田、林、路相配套，综合治理小流域的经验；荒山承包植树造林、种草的经验；治理草场退化、沙化、碱化的经验；等等。这些经验和做法对于保护生物多样性起到了十分积极的作用。

－－孙艳

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