苏州马小云-
摘要:出口管制受到先进国家重视,不但认真实施,并且会定期检讨成效.其原始目的
是管制大规模毁灭性武器技术的扩散,以及限制可供作为军事用途之军商双用品之移转.先
进国家为了达到出口管制之目的成立国际性组织并订定协议.台湾在高科技领域仰赖美,
日,欧等先进国家之产品,技术或设备输入,若执行出口管制成效低落,可能导致国际间向
我输出高科技加强设限,会影响台湾产业之发展.本研究之目的在於探讨台湾及世界主要国
家之出口管制制度,希望政府与企业对出口管制制度能有清楚的认识,以便采取必要的措
施.
壹,前 言
出口管制以武器管制为主,乃是为了防止武器或可能用来生产武器之货物与技术扩散.
随著台湾科技产业的发展,企业所进口之设备,零件,技术或所生产之产品可用来作为军事
用途者已愈来愈多;因此,一个完善的出口管制制度,不仅可作到防止武器扩散,协助促进
和平,并可取得科技先进国之信赖,减少其对台湾出口之管制,将有助於台湾之科技与产业
持续发展.
本研究希望透过研究与比较科技先进国家之出口管制制度,加以归纳整理,以供台湾改
善出口管制制度之参考.资料来源包括搜集国内外专业期刊,书籍,法规,政府公告,相关
网站及线上资料,研究机构的调查报告等,以了解出口管制在国内外发展之背景与现况,重
要议题及未来的发展趋势.
研究范围包括国际间之主要出口管制组织,如瓦圣那协议,核子供应国集团,澳洲集团
及飞弹技术管制组织,探讨其成立的宗旨及目的.另外,介绍美,英,日及台湾之出口管制
法规及制度,并分析比较其差异.
本文共分为伍节,第贰节为出口管制制度之完整介绍与说明,第参节比较各国出口管制
制度,第肆节探讨台湾出口管制制度之推展现况,第伍节为本文之结论.
贰,出口管制制度之介绍
一,出口管制之定义与目的
高科技货品出口管制(以下简称出口管制)指的是国家或地区透过立法,制订政策,或
采取行政手段限制某些货品或技术输出,其目的为防止受管制之货品流入某些特定的国家或
地区.
出口管制的目的是希望透过此种手段,防止军事武器技术或军商双用品不当输出到可能
会危害世界和平与安全的地区或恐怖份子之手.主要防范的货品与技术为可用以生产或研发
大规模毁灭性武器者,如:核武,生化武器,飞弹等技术及货品.因此出口管制本质上是以
武器管制为主.
国际间并不特别在出口管制之前冠上「高科技」三字,因为其管制之物品大多数为军事
武器或军商双用品(Dual-use goods),不限定是否为高科技,所以一般皆以出口管制直接称
呼此制度.台湾有鉴於此,於2000年将高科技货品管理办法之相关法源及施行细则冠上「战
略性」三字,以凸显管制之货品或技术为可供军事用途者.
二,国际间出口管制之起源与架构
出口管制制度的起源肇因於二次世界大战结束后以苏联为首的共产主义兴起,东欧国家
纷纷陷入铁幕.因此,以美国为首的西方国家为了围堵共产主义的扩张,於1949年发起成立
「多国出口管制协调委员会」(COCOM, Coordinating Committee for Multilateral Export
Controls).其目的是希望透过采取一致的作法以防止传统军事武器,技术,战略物资流入前
苏联及东欧前共产诸国.COCOM成立后国际间为了更进一步加强武器管制,陆续有管制不同
军事项目之相关产品与技术输出而成立国际组织,如1977年成立的「核子供应国集团」,
1987年成立的「飞弹技术管制协定」,以及1985年成立的「澳洲集团」.因应美苏冷战结束
与世界局势变迁,COCOM於1994年宣布解散,另於1996年成立瓦圣那协议取代之.除了这些
国际间之非正式组织外,各国亦签定了三个重要的国际条约,以管制大规模毁灭性核生化武
器扩散:
1.「禁止核子扩散条约」:於1970年签订
2.「生物武器公约」:於1975年签订
3.「化学武器公约」:於1997年签订
三,国际间出口管制之主要组织
瓦圣那协议(Wassenaar Arrangement)被视为是COCOM的后续组织.目的为加强传统武
器与军商双用货物交易的透明化与责任制.其他与大型毁灭性武器(WMD, Weapon of Mass
Destruction)的出口管制相关的体系有三个,分别是「核子供应国集团」(NSG, Nuclear
Suppliers Group),其目的是管制可发展为核武的军事设备及原料;「澳洲集团」(AG,
Australia Group),主要是管制与生化武器相关的军事用途货物;「飞弹技术管制组织」
(MTCR, Missle Technology Control Regime),主要管制可用於发展飞弹之军事用途货物.
这些集团的运作是基於达成的协议和基於诚信原则自发性的合作.参与国开会讨论出口
管制之政策和应受管制的货物与技术,各参与国依协议达成的管制清单制定其国内的货物
技术管制办法.
(一)瓦圣那协议 (WA)
1.背景
「瓦圣那协议」於1996年7月成立,取代1994年3月结束的「多国出口管制协调委员会」
(COCOM, Coordinating Committee for Multilateral Strategic Export Control).冷战时代COCOM
主要目标为加强执行对共产国家的围堵政策.在COCOM架构下,会影响东西方军事平衡的策
略性货物与技术,都遭到严格禁止出口,以确保西方集团在军备,高科技与经济等领域的优
势.随著冷战的结束,美国政府於1993年9月提案COCOM全面改革,进而於1994年3月正式废
除COCOM.至於新体制的建立,则是在会员国激烈的讨论下,於1995年12月在海牙附近的瓦
圣那成立新的出口管制体系,并依此城命名为「瓦圣那协议」(WA, Wassenaar
Arrangement). 1996年7月33个国家采纳了协议的基本法规与文件,瓦圣那协议遂正式成立.
值得注意的是,「瓦圣那协议」的目的是藉由推动传统武器与军商双用途货物交易的透
明化与责任制,进而防止传统武器的过度累积,以维护国际安全与区域稳定.与COCOM相反
的是,WA的成立并非为了反对任何国家或集团.两者之比较如表一.
2.成立目的
(1)「瓦圣那协议」成立的宗旨在於维护区域及国际间的安全与安定,藉由推动一
般武器与军商双用途货物及科技交易的透明化和责任制,来防止不稳定因素的
累积.参与国藉由其国内政策的制定以避免这些项目的交易会形成危害协议宗
旨的军事力量.
(2)此协议旨在加强针对既有的毁灭性武器及其运送系统的管制,并特别针对军事
设备和敏感的军商双用途货物及科技交易可能对国际安全与和平造成威胁者.
(3)当参与国严重关切某一地区或国家的行为可能危害世界和平与安定时,此协议
亦可加强各国间的合作.
(4)此协议并非要与任何国家或集团作对,也无意妨碍一般诚实的交易,更非要干
预任何国家基於联合国宪章第51条以合法手段防卫自身安全的权利.
(二)核子供应国集团 (NSG)
1.背景
1974年5月印度进行核子武器试爆,核子技术拥有国意识到核子武器相关货品与技术的输
出应加以限制以符合限武的目标,遂在1978年约定了一系列有关核武出口的指导方针,以确
保此类交易不会导致核武技术扩散,此为核子供应国集团成立的背景.
1991年波斯湾战争后, NSG发觉核子燃料循环系统专用的货物或技术出口管制不够严
密,无法防范如伊拉克之类的国家在国际市场取得军商双用途核子原料来暗中发展核武.
NSG在1991年3月於海牙召开其13年来首度的会员大会,起草与核武相关的军商双用途货物交
易指导原则.在一年的准备工作之后,NSG於1992年4月在华沙召开全会,同意一系列与核子
相关的军商双用途设备及技术交易的指导原则,以防止其他国家用来发展核武.至此NSG已
发展了两套指导原则,一为规范核子专用的货物及技术的「NSG 第一部」,以及规范军商双
用途货物及技术的「NSG第二部」.
2.成立目的
NSG是核子技术拥有国间建立的非正式组织.这些参与国家同意针对能用来发展核武的
原料,设备及技术进行出口管制,以防止核武扩散.
(三)澳洲集团 (AG)
1.背景
国际间为防范生化武器(CBW)扩张所作的努力有「生物武器公约」和「化学武器公
约」.依公约规定,任何生化武器的持有,获得,研发,交易和使用都是禁止的.
1984年3月联合国秘书处特别调查小组在伊朗发现化学武器,主要的生化技术拥有国认为
两伊战争中使用的化学武器已违反了1925年日内瓦议定书禁止使用有毒或窒息性气体,因此
决定对可能发展成化学武器的化学品实施出口管制.1985年6月,澳洲政府邀请主要的技术拥
有国参与一非正式会议,讨论出口管制的方式,就形成了「澳洲集团」.1992年管制清单中
另加入了军商双用途化学设备及技术,生物媒介剂,动物病原体,以及军商双用途生物设
备.1993年清单中亦加入了植物病原体.
2.成立目的
AG是非正式的协定,其目的是针对可用来发展和制造生化武器的原料,设备和技术实施
出口管制,以限制生化武器的扩散.每一个AG会员国都同意基於AG协议来执行出口管制.
(四)飞弹技术管制组织 (MTCR)
1.背景
1980年代初期,利比亚,伊拉克及一些发展中国家开始从事核弹的研发,这些国家并积
极向已开发国家购买制造飞弹的相关设备和技术.因此 MTCR遂於1987年成立,以防止能载
运核武的飞弹及无人飞机的发展,以及相关货物及技术的扩散.1993年管制项目也增加了能
运送生化武器的飞弹及无人飞机.
2.目的
防止飞弹技术的扩散.
(五)参与各管制组织的会员国
参与四大出口管制组织之会员国整理於表二.
参,各国出口管制制度比较
一,美国之出口管制制度
(一)法律机制
美国出口管制制度之法源来自国会通过之出口管理法案(Export Administration Act,
EAA),根据此法案美国商务部订定出口管理条例(Export Administration Regulations, EAR),
此为美国出口管制制度之主要法规.此外,尚有其它与武器出口管制有关之法律,包括1976
年制定之武器输出管制法(Arms Export Control Act, AECA)及1954年订定之原子能法案
(Atomic Energy Act).原子能法案主要管制有关核子物质与技术之输出,而武器输出管制法
乃针对可能直接导致他国军力增长,进而影响国际均势,有害美国安全的军用物资,装备和
科技进行出口管制.
除了上述三项法源依据外,美国政府会视环境变动而订定新的法案来作为实施出口管制
的依据.例如:1976年,美国为应付紧急需要,保障国家安全,特订定「国际危机经济势力
法案」(International Emergency Economic Power Act of 1976),该法案赋予美国总统在美国面
临危急情况下或受到非常威胁时,实施出口管制或贸易禁运等措施之权力.
(二)管制政策形成之机制
美国之出口管制政策主要为配合其国家政策需要以及遵守国际之协议.因此,其出口管
制制度之管制对象与范围会因其国家安全,外交政策或经贸政策改变而调整.此外 ,美国亦
须履行其身为国际组织及协约成员之责任,譬如:美国为联合国之会员,因此必须遵守联合
国安理会所达成之禁运决议,如:对伊拉克之禁运.当然此禁运之决议案本也就是美国外交
政策之延伸.美国同时也是欧洲安全合作组织的一员,因此也必须遵守该组织有关出口管制
的决议.此外,亦必须遵守国际间有关禁止核子,生物,化学武器扩散之条约或相关组织之
协议.
(三)执行机制
美国执行出口管制之主管机关为商业部,该部设有出口管理局(Bureau of Export
Administration, BXA),综理一切出口管制之业务.美国高科技输出管制的组织架构既完备且
复杂,商务部是主要负责出口管制业务的机构,同时也具有对军商两用货品或技术管制出口
清单的裁决权.但基於外交政策或国家安全考量,也尊重其他部门限制某些特定商品项目出
口的裁决权.例如,军需品由国务院及国防部负责,核子设备原料和其技术资料由核子管制
委员会(Nuclear Regulation Commission)和能源部负责.因此,在整个输出管制体系中,商务
部虽为主管单位,但涉及其他部会之管辖权时,输出许可必须先经过这些部会同意方可核
准.
在执行出口管制方面,除了由商务部,海关实际负责查核之外,美国各部会,海外代表
处,甚至国内的情报单位(如:CIA,FBI)彼此之间皆有资讯流通,形成一个严密的网路来
共同执行出口管制.在此复杂的出口管制组织体系中,其中主要的运作单位包括国务院,商
务部,国防部,能源部及财政部海关总署等辖下之单位.
二,英国之出口管制制度
(一)法律机制
英国为瓦圣那协议之一员,且为欧盟之会员,因此,英国之出口管制法规是参考瓦圣那
协议及欧盟纲领所制定.其法规名称为「军商双用途及相关货物之出口管制」(Dual-use and
Related Goods Regulations).另外,英国出口管制制度亦严格遵守联合国有关武器禁运及贸易
制裁之决议案.由於英国亦属欧盟及欧洲安全合作组织之一员,因此,也遵守该组织对出口
管制之规范.
(二)管制政策形成之机制
英国之出口管制政策虽亦配合其国家安全,外交与经贸政策而调整,但因英国与美国在
国际外交上步调一致,所以均是参照美国的管制政策,例如推动对伊拉克之禁运.
(三)执行机制
英国执行出口管制之主管机关为贸易工业部(Department of Trade and Industry, DTI)所
属之出口管制局
三,日本之出口管制制度
(一)法律机制
日本之出口管制法律依据为「外汇与外贸法」(Foreign Exchange and Foreign Trade
Law).经济产业省(前通产省)即根据此法颁布出口贸易管制条例(Export Trade Control
Regulation)作为出口管制的管理办法.此外,由於日本是瓦圣那协议,NSG,AG,MTCR及
联合国之会员,因此除日本之国内法外,亦必须遵守国际组织之协议及决议案.
(二)管制政策形成之机制
日本虽然为贸易大国,但在国际政治地位上一向跟随美国之政策,因此日本除遵守联合
国决议之禁运及贸易制裁外,并无藉出口管制作为其实行国家安全,外交及贸易政策之目
标.
(三)执行机制
日本经济产业省在出口管制相关事务上具有直接的管辖权,日本的战略物资出口管制主
要是由经济产业省辖下贸易局安全保障贸易管理课(简称「安保课」),商品输出承办课
(简称「商品承办课」)与冲绳综合事务局之商品输出承办课负责输出许可之审核及发证业
务.其职权是依照货品项目与出口地区来区分.
四,小结
针对美,英,日出口管制制度之作一比较,列於表三.
肆,台湾出口管制制度与推展现况
一,法律机制
台湾於1994年3月31日根据「贸易法」制订「高科技货品输出入管理办法」(2000年修法
将名称冠上"战略性"三字),并於1995年7月1日实施.
台湾实施出口管制最早可溯及1990年与美国签订之「中美保护战略性货品及技术资料贸
易了解备忘录(MOU)」,以及美方协助台湾建立一套符合COCOM组织规定之「国际进口
证明书与抵达证明书(ICDV)制度」,以管制高科技货品输出入之流向及用途.同时,基
於互惠原则,美方亦同意将对输往台湾之管制予以放宽.此为台湾立法之源由.
此外,与出口管制相关之法规为:
1.贸易法施行细则
2.货品输出管理办法
3.出进口厂商登记管理办法
4.军事相关输出入货品管理办法
5.台湾地区与大陆地区贸易许可办法
6.科学工业园区贸易业务处理办法
7.加工出口管理处及分处业务管理规则
二,管制政策形成之机制
基本上台湾是以出口为导向,因此并不以管制出口作为执行政策的工具.台湾一向配合
国际间普遍遵守之协议与规范,善尽国际社会一员之责任.
三,执行机制
(一)主管机关
台湾出口管制负责之机关为经济部,在经济部之下分别由国贸局与工业局负责.国贸局
负责出口管制法规之制订,而工业局则负责推动执行.各加工出口区,科学工业园区管理局
及国防部之授权机关为协办单位.另外,工业技术研究院接受经济部之委托办理高科技货品
鉴定事宜.
(二)许可证分类
台湾出口许可证有二种:分批出口及不分批出口.分批出口之输出许可证有效期限二
年,一次申请得分批出口,以瓦圣那协议军商两用品清单为限,适用管制地区为第二,三类
地区,且申请人需为已建立内部出口管制系统者.不符合分批出口者一律采不分批出口许可
证,须逐次申请.
(三)管制地区分类
管制地区别区分如下:
1.第一类管制地区:
伊拉克(Iraq),伊朗(Iran),利比亚(Libya),北韩(North Korea)须先经签证机关
专案许可,始得核发高科技货品输出许可证.
2.第二类地区:出口管制组织会员国
(1)瓦圣那协议
(2)飞弹技术管制组织
(3)澳洲集团
(4)核子供应国集团
3.第三类地区:前二类以外之其他国家或地区
须依规定申请核发高科技货品输出许可证凭方可输出.
(四)管制清单
由经济部会商有关机关审核后公告之高科技货品清单包括以下各清单之集合:
1.瓦圣那协议清单
军商两用货品清单由经济部工业局汇整订定,军品清单则由国防部审定.
2.防止扩散清单
飞弹技术管制清单由国防部审定,澳洲集团管制清单由经济部工业局汇整订定,核子供
应国集团管制清单则由行政院原子能委员会订定.
3.非属前项高科技货品输出管制清单列管之货品,其最终用途或最终使用者有可能涉
及生产或发展核武,生化武器,飞弹或其他大规模破坏性武器者亦在管制之列.
伍,结 论
台湾出口管制制度自1995年正式立法实施,政府积极宣导推动,召开多次研讨会,并且
参与国外相关组织之活动.於2000年曾召集有关单位组团考察,各国之出口管制制度.目前
台湾之出口管制制度,就法规面而言,不管是法律基础,执行机制,管制内容,甚至稽核制
度都已大致完备.台湾立法推动出口管制制度虽较先进国家晚了近40年,但是在如此短的时
间内,能有目前之进展诚属不易.虽然法律上详细规定了出口管制之细节,然而实务上却少
见严格执行.若非厂商主动申报,则主管机关不见得充分掌握情况,厂商之所以主动申报之
多因其国外厂商或客户要求.
台湾为海岛型国家,资源稀少,因此出口贸易是国家的命脉所系,长久以来,政府协助
出口贸易所做的努力不遗余力,其手段不外乎简化进出口申请作业流程,提升行政效能以鼓
励出口;因此,出口管制对以出口挂帅的台湾来说,常被误以为不是那麼重要的议题,而被
忽视了.
然而,经过数十年的努力与发展,台湾的进出口产品内容和以往已大不相同.传统输出
的工业产品已几乎被高科技产品所取代,可是政府之出口管制措施在实际执行层面上却未能
采取与目前产业发展现况相符之作法.因此,整体来看,在法律架构层面上虽较无问题,但
是在执行成效上则尚待努力.
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