可否对欠税企业的实际控制人阻止出境？

　在一定条件下阻止欠缴税款又未提供相应担保的纳税人(以下简称为“欠税人”)出境，是《中华人民共和国税收征收管理法》(以下简称为《税收征管法》)中确立的一项保障税款征收的措施，该法第44条规定：“欠缴税款的纳税人或者他的法定代表人需要出境的，应当在出境前向税务机关结清应纳税款、滞纳金或者提供纳税担保。未结清税款、滞纳金，又不提供纳税担保的，税务机关可以通知出境管理机关阻止其出境。”与之相对应的《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》(以下简称为《实施细则》)第74条规定：“欠缴税款的纳税人或者其法定代表人在出境前未按照规定结清应纳税款、滞纳金或者

　　提供纳税担保的，税务机关可以通知出入境管理机关阻止其出境。阻止出境的具体办法，由国家税务总局会同公安部制定。”显然，上述法律法规对于阻止欠税人出境构成要件的规定较为模糊，免责条件过于苛刻，行政裁量的标准也完全缺位，对欠税人出境自由可能造成不必要的侵害。尽管国家税务总局、公安部此前曾制定《阻止欠税人出境实施办法》(国税发E19961215号文，以下简称为《办法》)，规定了阻止出境的相关标准和程序，但对欠税人的权利保护仍然考虑得不够周详。因此，除了考虑国家税收利益之外，也有必要从保护纳税人权利的角度，重新审视阻止出境措施的实体要件和程序要件。

　　一、阻止欠税人出境的可行性与必要性分析

　　(一)可行性——阻止欠税人出境并不违宪

　　众所周知，出境自由是公民迁徙自由的重要内容，也是各国宪法所普遍确认的公民基本权利。在我国，1954年《宪法》即确认了公民迁徙自由的权利。1982年《宪法》虽然将其删除，但从基本权利的性质看，宪法本身只有确认的效力，并无创造或废止的能力。作为应然性的权利，宪法未明确规定公民的迁徙自由权并不意味着公民不享有此项权利。g13遗憾的是，我国《税收征管法》第44条有关阻止出境的合宪性问题并未引起我国大陆地区学界和实务部门的重视。相比之下，我国台湾地区的学者对此则展开了激烈的争论，其焦点就在于为了保全税收而对公民的迁徙自由权加以限制，以对基本人权的限制达到征税之便利是否合理。尽管其大法官解释称“行政院……发布之《限制欠税人或欠税营利事业负责人出境实施办法》，……上述办法为确保税收，增进公共利益所必要，与宪法尚无抵触”。但有些学者仍然认为，这一解释仅以法律保留原则及授权明确性原则为出发点，论证限制出境之合宪性，而并未论证《税捐稽征法》的合宪性，因此仍有探讨之空间。

　　从法律上来讲，任何权利(包括公民的基本权利)都是有界限的。基于维护公共利益的需要，在必要的范围内，法律可以对基本权利加以限制。正如《公民权利与政治权利国际公约》所言，为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德、或他人的权利和自由所必需且与本公约所承认的其他权利不抵触的限制，是可以被允许的。显然，《税收征管法》设置阻止欠税人出境措施，其法理依据即在于保障国家税收，维护公共利益，立法意图本身亦无可指责，因此，这一措施并不存在违宪之嫌，在税收实践当中也是可行的。

　　(二)必要性——财产性税收保全措施的不足

　　税收必须通过纳税人缴纳税款来实现，相应地，《税收征管法》也赋予税务机关广泛的行政执法权来确保税收目的的实现，如该法第38条所规定的包括查封、扣押、冻结在内的直接针对纳税人财产权的税收保全措施。而阻止出境针对的实质上是欠税人的人身权而非财产权，除非欠税人在被阻止出境之后自行缴纳所欠税款，或者提供担保以换取出境自由，否则，就阻止出境本身而言，并不能保持或增加纳税人现有的财力状况或支付能力，最终可能无助于税收的实现。而从另一个角度看，如果欠税人并无出境之需要，或者根本不打算出境，阻止其出境便无任何意义，税务机关以阻止出境迫使欠税人缴纳税款的目的势必落空。基于此，有学者认为，阻止出境的手段是否有助于实现税款征收的目的，值得怀疑。

　　实际上，尽管国家的税收管辖权确定之后，其存在虽不受国境的限制，但其行使却不可能随心所欲。从主权独立角度来讲，外国税务机关不能到中国强制执行其税收决定，中国税务机关也不能到国外执行职务。即便存在这种可能，由于难以查清纳税人的财产所在，强制执行往往也会落空。而如果欠税人存在通过出境逃避税收的嫌疑，则阻止其出境无疑是最为现实的举措。因此，在德国税法中，针对财产的查封、扣押、冻结等，被称之为“物的假扣押”。而针对人的限制出境、拘提管收、监视居住等，则被称之为“人的保全假扣押”。l_3换言之，针对欠税人的人身权的阻止出境的措施，虽然无法直接保全欠税人的财产，但确实是为了保障税收安全的举措，将其归入税收保全措施之列以弥补单纯的财产性税收保全措施之不足当无不妥。

　　另一方面，阻止出境对于欠税人而言也是一种现实的或潜在的压力。在这种压力的作用下，出于各种考虑，欠税人可能向税务机关主动缴纳税款，或者提供相当的担保。特别是对于临时来华或者仅仅来华一次的外国人来说，这种措施更是具有立竿见影的效果。因此，相对于查封、扣押或冻结等财产性税收保全措施来说，尽管阻止出境仅仅属于一种间接的强制措施，却可以在一定程度上迫使欠税人主动履行纳税义务。从这个角度来看，对欠税人采取阻止出境措施确实又有其必要性。

　　二、阻止欠税人出境的实体要件

　　如上所述，阻止欠税人出境的立法意图无可指责，对于以逃避税收为目的而出境的欠税人而言，其作用也是十分明显的。但是，《税收征管法》及相关规范性文件关于阻止出境实体要件的规定却过于宽松，极易造成税务机关对纳税人权利的过度侵犯。因此，有必要完善相关制度设计，使得阻止出境在对纳税人权利损害最小的情况下发挥最大的效用。

　　(一)阻止出境的欠税数额标准

　　如果运用比例原则来衡量阻止出境措施，必须充分考虑纳税人所欠税款之数额。如果欠缴税款的数额过小，则无阻止欠税人出境的必要，除非欠税人欲定居境外，且今后也无重回境内之可能。对于欠税数额的具体标准，《税收征管法》及其《实施细则》均未明确规定，国家税务总局《关于认真贯彻执行<阻止欠税人出境实施办法)的通知》(国税发[1996]216号文，以下简称为《通知》)第1条第1款对此明确规定：“各地税务机关对欠税人实施出境限制应严格掌握，原则上个人欠税3万元以上，企业欠税2O万元以上，方可函请公安边防部门实施边控。但对拒不办理纳税申报的，可不受上述金额限制。”

　　笔者认为，本着慎重保护纳税人权利的考虑，对欠税数额可采取双重限定标准，即一方面，欠税数额必须达到一个法定的具体而明确的标准，并且该标准应随着社会经济条件的变化而及时加以调整；另一方面，应当同时要求欠税数额必须达到欠税人应纳税额的一定比例，方可对其采取阻止出境措施。

　　（二）对税务机关行政裁量权的限制

　　为避免或减少税务机关采取阻止出境措施时的随意性，对于确无必要阻止出境的情形，应由法律直接作出除外性规定，而不能任由税务机关自由裁量。例如，对于公益性单位的负责人，其出境本身是基于公益目的，况且与单位之间并不存在财产联系，实无阻止其出境之必要。而即便属于税务机关裁量范围内的事由，也必须严格遵循“权力用尽原则”。具体而言，就是要求税务机关必须首先采取查封、扣押、冻结等财产性税收保全措施，只有在上述措施无效的情况下，方可考虑采取阻止出境措施，以求最大限度地降低对欠税人的人身权利的影响。而《通知》也强调了这一点，该通知第1条第2款规定：“对纳税人的欠税事项，凡能在境内控管的，尽可能不要留待欠税人出境时解决。”与此同时，在个案中还应考虑欠税人的具体情况。例如，欠税人无力缴纳所欠税款，也无法提供相应担保，但确有奔丧、探病等紧急事务需要出境，税务机关就应当考虑一定限度内的融通余地，否则，一概阻止其出境也明显违背人伦。

限制欠税人出境制度对欠税人的影响　　

欠税限制出境是税收保全措施的一种，它对国家税收债权的实现起到一定的作用。《税收征收管理法》第44条规定:“欠缴税款的纳税人或者他的法定代表人需要出境的，应当在出境前向税务机关结清应纳税款、滞纳金或者提供担保。未结清税款、滞纳金，又不提供担保的，税务机关可以通知出境管理机关阻止其出境。”《实施细则》第74条进一步规定:“欠缴税款的纳税人或者其法定代表人在出境前未按照规定结清应纳税款、滞纳金或者提供纳税担保的，税务机关可以通知出入境管理机关阻止其出境。阻止出境的具体办法，由国家税务总局会同公安部制定。”这样，对需要出境的纳税人而言，欠税限制出境会给其造成一种压力，这种压力会督促纳税人及时向税务机关清缴所欠税款或者提供相应的纳税担保，从而最终促使国家税收债权的实现。

1、欠税人的人身自由受到限制

结合欠税限制出境措施实施的目的、程序、责任主体来看，可将其归类为一项限制人身自由的行政处罚。欠税限制出境是指欠缴税款的纳税人在出境前应当向税务机关结清应纳税款、滞纳金或者提供相当于欠税数额的纳税担保才能出境，否则税务机关可以通知出人境管理机关阻止其出境的一种税收征管制度。但实际上，我国行政处罚法第八条关于行政处罚种类中，并未规定行政机关享有限制人身自由的权力，仅第八条第七项以兜底条款的形式规定“法律、行政法规规定的其他行政处罚也属于行政处罚的种类”。但是，限制欠税人出境制度的规定，显然剥夺了公民的出入境自由权，因此，可以认定，该项制度是对欠税人人身自由的一种制约和限制。

2、欠税人试图通过移民等离境措施逃税已无可能

《税收征收管理法》第44条规定:“欠缴税款的纳税人或者他的法定代表人需要出境的，应当在出境前向税务机关结清应纳税款、滞纳金或者提供担保。未结清税款、滞纳金，又不提供担保的，税务机关可以通知出境管理机关阻止其出境。”《实施细则》第74条进一步规定:“欠缴税款的纳税人或者其法定代表人在出境前未按照规定结清应纳税款、滞纳金或者提供纳税担保的，税务机关可以通知出入境管理机关阻止其出境。阻止出境的具体办法，由国家税务总局会同公安部制定。”税收征管法及其实施细则已明确了税务机关有权直接通知出入境管理机关阻止欠税人出境的权力，因此，无论是自然人或是法人，在欠税情况存在的情况下，试图通过离境逃避缴纳税款的情况已无可能。

3、纳税人易碰欠税限制出境所定数额的警戒线

《税收征收管理法》没有对欠税限制出境的欠税数额标准予以修正，以至于仍适用《国家税务总局关于认真贯彻执行阻止欠税人出境实施办法的通知》第一条的规定:“各地税务机关对欠税人实施出境限制应严格掌握，原则上个人欠税3万元以上，企业欠税20万元以上，方可函请公安边防部门实施边控。但对拒不办理纳税申报的，可不受上述金额限制。”该项规定的数额显然较于目前进行欠税限制出境措施实施的成本来说过低，因此，无论是针对企业或是自然人，都极易触碰因欠税限制出境的警戒线。

4、欠税人无例外豁免资格

税收征收管理法及其实施细则，以及散见于各部门法中关于限制欠税人出境的规定中，均未对欠税人出境设立豁免或例外条款。实践中，所有存在欠税且未提供担保的行为都采用欠税限制出境措施。例如，即使欠税人无法提供担保，更完全丧失偿债能力的情况下，限制出境措施设立目的无法实现的情况下，欠税人也无法出境；或者，欠税人因执行国家公务需要离境，可以确定欠税人出境并非出于逃税的目的，也无法出境。因此，凡是个人欠税3万元以上，企业欠税20万元以上，欠税人又无法提供担保的情况下，即使是出于执行国家公务的需要，也无法离境。

二、关于欠税限制出境制度的优化建议

1、欠税限制出境人范围扩大至企业实际控制人

《税收征收管理法》没有将纳税人法定代表人以外的企业实际控制人纳入其调整范畴，从而导致税务机关对纳税人法定代表人以外的负责人的欠税限制出境案件的处理，已不符合现实要求：第一，我国《刑法》第205条关于单位犯罪的规定中，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员按法定情节予以刑事处罚；

第二，企业实际经营活动中，纳税人的法定代表人可能仅是企业的股东，未必参与财务的管理，如果企业财务负责人采取一定方式为企业逃避缴纳税款而受到刑法处罚，未被限制出境，而未知情的企业法定代表人却要被限制离境，这显然是有违法之公平原则的。因此，我们认为，在接下来的立法活动中，应将限制离境人员的范围扩大至企业的实际控制人或直接责任人员。

2、欠税人限制出境应明确于法律文件中

我国有关欠税限制出境问题的处理主要适用《税收征收管理法》第44条及其《实施细则》第74条的规定以及《阻止欠税人出境实施办法》(国税发〔1996〕215号)和国家税务总局颁布的《国家税务总局关于认真贯彻执行阻止欠税人出境实施办法的通知》(国税发〔1996〕216号)。《中华人民共和国出境入境管理法》第12条规定: “有下列情形之一的，不批准出境:

（一）未持有效出境入境证件或者拒绝、逃避接受边防检查的；

（二）被判处刑罚尚未执行完毕或者属于刑事案件被告人、犯罪嫌疑人的；

（三）有未了结的民事案件，人民法院决定不准出境的；

（四）因妨害国（边）境管理受到刑事处罚或者因非法出境、非法居留、非法就业被其他国家或者地区遣返，未满不准出境规定年限的；

（五）可能危害国家安全和利益，国务院有关主管部门决定不准出境的；

（六）法律、行政法规规定不准出境的其他情形。

《中华人民共和国护照法》第13条规定:“申请人有下列情形之一的，护照签发机关不予签发护照:

（一）不具有中华人民共和国国籍的；

（二）无法证明身份的；

（三）在申请过程中弄虚作假的；

（四）被判处刑罚正在服刑的；

（五）人民法院通知有未了结的民事案件不能出境的；

（六）属于刑事案件被告人或者犯罪嫌疑人的；

（七）国务院有关主管部门认为出境后将对国家安全造成危害或者对国家利益造成重大损失的。”

由此可见，在《出境入境管理法》以及《护照法》中，关于欠税出境限制的规定并未予以明确，只是放在最后一项的兜底条款中，作为法律保留。

由此可见，在法律层面，关于欠税人限制出境的的规定多是以兜底条款的形式出现，属于法律保留事项。笔者认为，作为限制公民人身自由的一项强制措施，欠税人限制出境的规定应在法律文件中明确。

对于欠税企业的实际控制人可以通过刑事诉讼进行起诉，阻止其出境。若欠税金额达到犯罪的可以判处实刑。

你在当地的税务局找他们，除了出示证明以后你才能控制他本人出镜。

好像是不可以把，这个需要政府部门出台相关的法律依据以及政策才可以这样操作的，要不然肯定不行。

我不知道啊！你可以问问别人