社区自治

社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。社区包含了区域要素、情感要素、同质人群要素。社区履行的是一系列自我管理和行政管理活动。中国古代是“皇权不下县”，由士绅管理乡村。从历史沿革看，中国乡村的社会形态还是比较稳定的，说明乡村自治是有基础也是行之有效的。民国时期把权力延伸到乡镇一级，这与当时的时势背景有关，常年战乱导致国库空虚，权力延伸有对人力与资源加大动员的考虑。新中国沿袭了这一管理模式。 杭州社区建设起步早，发展快，成效明显。新中国第一个城市社区居委会诞生在杭州，也是全国最早成建制将老的居民委员会建设成新型社区居委会的城市。但市政协委员、市民政局副局长余岱也直言不讳地指出，现在杭州的很多社区，还是以地理区域为基础做一个简单的行政划块，社区自我治理和自我服务的功能不是很强，一方面是承担了过多的政府“摊派”任务，社区工作人员忙于各种统计、台账、证明、会议，事无巨细，俨然一个小政府，苦不堪言。另一方面，社区参与机制不完善，居民自治意识不强，社区社会组织作用有待进一步发挥等问题，也导致社区未能务好正业。“社区怎样健康可持续发展？社区工作者该是政府人还是自由人？将来该何去何从？这些问题都值得深入研究。”余岱一口气抛出了好几个问题。 “现代社区有别于以邻里关系为主要内容的传统社区”，从事政治社会学研究的浙江大学公共管理学院副院长、教授毛丹指出，社区基本上都是在国家迫近或介入情况下“复兴”的。从全球范围看，社区管理主要有自治、共治和管控三种模式。例如，美国的社区是自治的，有其特定的地位和权限，跟政府不是上下级关系；而日本的社区是一种典型的共管模式，设了町长，是一个半官半民的角色。中国原来的社区管理属于政府管控型，现在改为政府主导型，一方面国家仍将坚持基层群众的民主自治作为社区特征，另一方面国家又需要对社区人口保持必要的管理和控制，途径包括党的领导、群团组织的支撑，以及政府公共管理和服务下沉社区等等。毛丹认为，“如何整合这两种社区治理考虑，是我国社区建设所面临的现实问题。” 今后我国的社区管理到底应朝哪个方向走，并最终形成既适合我国国情又符合国际通行社区原则的社区模式才是问题的关键，毛丹并不认为社区自治模式是必然，这方面“还有待于探索并以法律方式明确”。余岱则套用了科学发展观的定义，把社区管理定义为“第一要义是自治，核心是以人为本，基本要求是民主、和谐、实现人的发展，根本方法是政府购买服务、社区强化服务”。而从实际情况来看，中国式社区应先区分城市社区、撤村建居社区和纯农村社区这三类不同性质的社区，再依据各自不同情况采取合适的管理模式，这样更为科学，而且我们的政府对基层的管理是习惯管控式的，要完全改变是不可能的，必须在现有的社区管理的基础上进行研究。 社区管理怎样才更有效？ 表面看靠自治，落脚点却在利益 汤来法，是江干区九堡镇九堡村的党支部书记。九堡村现在马上就要撤村建居，涉及本地村民1477人，外来人口17000多人。要想管理好这么大的一个村社，工作难度可想而知。不过他认为，对九堡村的管理还是要突出一个自治：实现自我管理、自我教育、自我服务。通过健全组织及机构，解决一个有人办事的问题；通过发展集体经济，解决一个有钱办事的问题；通过建章立制，解决一个有章理事的问题。汤来法经常给他的村民灌输这样的理念：宪法是国家的根本大法，村民自治章程则是村里的根本大法。村里的工作制度、财务制度都是根据村民自治章程来制订的。但凡有重大决策事项，也都要召开村民代表会议，让村民来审议。“通过如此的办事程序，老百姓都蛮服气的，所以我们村的换届选举都是顺顺当当的，村委班子的海选得票率都在90%以上”，汤来法引以为傲。 在余岱看来，九堡村之所以能将村社管理得井井有条，不单纯是因为他们严格依据村民自治章程行事，最主要的还是有集体经济在作支撑。这一点，绝大多数的城市社区是没办法做到，因为他们的经费还是来自财政经费的投入。所以余岱认为，对于城市社区而言，下一步可以从完善“参与式”的社区民主管理机制上着手，主要包括理顺政府行政管理与社区居民自治的关系；完善社区居民自治组织体系；完善社区居民自治制度和参与机制；推动社区社会组织参与；推动外来务工人员参与社区等方面。 “居委会的自治功能在弱化”，西湖区政协常委、文新街道政协工委主任沈建梁坦言，城市社区基层民主这件事情已经很长时间不提起了，现在社区将主要精力放在了政府的公共服务上，居委会自治功能在弱化。再者，每个城市社区的资金通常采取普惠的形式，社区居民关不关心社区事务一个样；很多工作都是政府布置的，街道出钱，街道派人，招标办事，不需要协商，导致社区居民的参与意识越来越薄弱。在这些忽明忽暗的利益“指挥棒”的指挥下，城市社区的民主步伐反而明显落后于农村社区。 近10年来国家越来越重视社区建设，背景就是我国市场经济体系的逐渐建立，流动人口越来越多，管理模式需要由属地管理向住地管理转变，教育、住房、医疗等民生保障也都需要进行居住地管理。这一转变意味着未来将有更多的农村撤村建居。毛丹认为，把村翻牌成社区很简单，但协调好其中的利益则相当难。因为村委会原来掌控的的资源（如集体财产与福利、集体土地等），变成社区后仍然不可能用于外来务工人员，但是社区在本意上又要对社区内的所有居民（含社区内的外来人口）负责。这个矛盾将来必须得到解决。另外，居民现在对社区的要求越来越高，前几年的社区建设呼应了这一趋势，把具体的工作重点放在了社区基础建设上，解决了有地方办事、有钱办事、有人办事、有章理事等问题。今后还应重点转向以社区为载体，理顺各种利益关系上。尤其要注意处理好两方面问题：一是促使居民之间熟悉起来，二是努力避免居民之间出现重大利益分裂。“只有让人头先熟起来，利益归置好，社区生活中的民主才会来，来了也不会乱。”毛丹说。 社区建设该如何加强？ 不妨站在国家层面去思考 “社区自治”是个好东西，但现在就有一个不成功的例子摆在我们面前：住宅小区物业管理权归全体业主所有，事实却是绝大多数的业主无法行使这一权利。为什么行使不了？杭州日报首席评论员司马一民认为，关键还是在于没有比较好的让业主行使这项权利的途径，导致“住宅小区物业管理权归全体业主所有”成了一句空话。如果没有切实可行的实现途径，“社区自治”很可能也是一句空话，这需要我们更好地探究如何才能实现有效的“社区自治”。 “我在想，社区自治和社区协助政府工作实际上是不矛盾的，只是现在后者多了，前者相对弱了”，沈建梁说，怎样把多的减负？政府把工作外包给服务性、公益性、互助性的民间组织，通过政府购买服务的形式给社区减负，社区从中牵线搭桥，让自己从一些行政事务中脱离出来。怎样把弱的加强？就是要找准推进社区民主的切入点，让社区党委（居委会）加强对小区业委会的指导管理。因为小区的物业、小区的业委会、小区的居民是一个利益共同体，都追求小区环境好、安全、管理有序。“社区有责任指导三方共建一种相互监督的制衡体系，以实现三方利益的最大化”。 毛丹很关注正在修订的《居民委员会组织法》，他把目光聚焦到物业这一城市社区中碰到的焦点性问题上。他认为，目前我们应该认真研究社区的功能定位，研究怎样才能更好地协助政府、指导物业。杭州的社区建设占了先机、占了地利，财政状况比较好，创新意识比较强，发展的基础条件很好。在这社区管理的瓶颈期，杭州更应该有国家意识，站在国家层面的角度去思考问题、去探索。例如，怎样做好城乡社区的衔接。怎样建立科学的、人本的、符合居民意愿的、有美学价值的社区管理体系，提升农村社区的发展水平，保护农民的利益。“对于股份制量化、撤村建居等最前沿的问题，杭州要拿出实验的勇气，通过地方性问题的研究体现国家层面的借鉴意义，为国家制定出台相关法规储备条件。”毛丹对此充满期待。

社区自治章程内容主要包括以下几点：1、村民会议可以制定和修改村民自治章程，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案；2、村民自治章程不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。召开村民会议，根据需要可以邀请驻本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席。村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。村民会议可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条 村民委员会应当自新一届村民委员会产生之日起十日内完成工作移交。工作移交由村民选举委员会主持，由乡、民族乡、镇的人民政府监督。第十五条 选举村民委员会，由登记参加选举的村民直接提名候选人。村民提名候选人，应当从全体村民利益出发，推荐奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民为候选人。候选人的名额应当多于应选名额。村民选举委员会应当组织候选人与村民见面，由候选人介绍履行职责的设想，回答村民提出的问题。选举村民委员会，有登记参加选举的村民过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民过半数的选票，始得当选。当选人数不足应选名额的，不足的名额另行选举。另行选举的，第一次投票未当选的人员得票多的为候选人，候选人以得票多的当选，但是所得票数不得少于已投选票总数的三分之一。选举实行无记名投票、公开计票的方法，选举结果应当当场公布。选举时，应当设立秘密写票处。登记参加选举的村民，选举期间外出不能参加投票的，可以书面委托本村有选举权的近亲属代为投票。村民选举委员会应当公布委托人和受委托人的名单。具体选举办法由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定。

社区管理该往哪里走？ 厘清社区本意是前提 社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。社区包含了区域要素、情感要素、同质人群要素。社区履行的是一系列自我管理和行政管理活动。中国古代是“皇权不下县”，由士绅管理乡村。从历史沿革看，中国乡村的社会形态还是比较稳定的，说明乡村自治是有基础也是行之有效的。民国时期把权力延伸到乡镇一级，这与当时的时势背景有关，常年战乱导致国库空虚，权力延伸有对人力与资源加大动员的考虑。新中国沿袭了这一管理模式。 杭州社区建设起步早，发展快，成效明显。新中国第一个城市社区居委会诞生在杭州，也是全国最早成建制将老的居民委员会建设成新型社区居委会的城市。但市政协委员、市民政局副局长余岱也直言不讳地指出，现在杭州的很多社区，还是以地理区域为基础做一个简单的行政划块，社区自我治理和自我服务的功能不是很强，一方面是承担了过多的政府“摊派”任务，社区工作人员忙于各种统计、台账、证明、会议，事无巨细，俨然一个小政府，苦不堪言。另一方面，社区参与机制不完善，居民自治意识不强，社区社会组织作用有待进一步发挥等问题，也导致社区未能务好正业。“社区怎样健康可持续发展？社区工作者该是政府人还是自由人？将来该何去何从？这些问题都值得深入研究。”余岱一口气抛出了好几个问题。 “现代社区有别于以邻里关系为主要内容的传统社区”，从事政治社会学研究的浙江大学公共管理学院副院长、教授毛丹指出，社区基本上都是在国家迫近或介入情况下“复兴”的。从全球范围看，社区管理主要有自治、共治和管控三种模式。例如，美国的社区是自治的，有其特定的地位和权限，跟政府不是上下级关系；而日本的社区是一种典型的共管模式，设了町长，是一个半官半民的角色。中国原来的社区管理属于政府管控型，现在改为政府主导型，一方面国家仍将坚持基层群众的民主自治作为社区特征，另一方面国家又需要对社区人口保持必要的管理和控制，途径包括党的领导、群团组织的支撑，以及政府公共管理和服务下沉社区等等。毛丹认为，“如何整合这两种社区治理考虑，是我国社区建设所面临的现实问题。” 今后我国的社区管理到底应朝哪个方向走，并最终形成既适合我国国情又符合国际通行社区原则的社区模式才是问题的关键，毛丹并不认为社区自治模式是必然，这方面“还有待于探索并以法律方式明确”。余岱则套用了科学发展观的定义，把社区管理定义为“第一要义是自治，核心是以人为本，基本要求是民主、和谐、实现人的发展，根本方法是政府购买服务、社区强化服务”。而从实际情况来看，中国式社区应先区分城市社区、撤村建居社区和纯农村社区这三类不同性质的社区，再依据各自不同情况采取合适的管理模式，这样更为科学，而且我们的政府对基层的管理是习惯管控式的，要完全改变是不可能的，必须在现有的社区管理的基础上进行研究。 社区管理怎样才更有效？ 表面看靠自治，落脚点却在利益 汤来法，是江干区九堡镇九堡村的党支部书记。九堡村现在马上就要撤村建居，涉及本地村民1477人，外来人口17000多人。要想管理好这么大的一个村社，工作难度可想而知。不过他认为，对九堡村的管理还是要突出一个自治：实现自我管理、自我教育、自我服务。通过健全组织及机构，解决一个有人办事的问题；通过发展集体经济，解决一个有钱办事的问题；通过建章立制，解决一个有章理事的问题。汤来法经常给他的村民灌输这样的理念：宪法是国家的根本大法，村民自治章程则是村里的根本大法。村里的工作制度、财务制度都是根据村民自治章程来制订的。但凡有重大决策事项，也都要召开村民代表会议，让村民来审议。“通过如此的办事程序，老百姓都蛮服气的，所以我们村的换届选举都是顺顺当当的，村委班子的海选得票率都在90%以上”，汤来法引以为傲。 在余岱看来，九堡村之所以能将村社管理得井井有条，不单纯是因为他们严格依据村民自治章程行事，最主要的还是有集体经济在作支撑。这一点，绝大多数的城市社区是没办法做到，因为他们的经费还是来自财政经费的投入。所以余岱认为，对于城市社区而言，下一步可以从完善“参与式”的社区民主管理机制上着手，主要包括理顺政府行政管理与社区居民自治的关系；完善社区居民自治组织体系；完善社区居民自治制度和参与机制；推动社区社会组织参与；推动外来务工人员参与社区等方面。 “居委会的自治功能在弱化”，西湖区政协常委、文新街道政协工委主任沈建梁坦言，城市社区基层民主这件事情已经很长时间不提起了，现在社区将主要精力放在了政府的公共服务上，居委会自治功能在弱化。再者，每个城市社区的资金通常采取普惠的形式，社区居民关不关心社区事务一个样；很多工作都是政府布置的，街道出钱，街道派人，招标办事，不需要协商，导致社区居民的参与意识越来越薄弱。在这些忽明忽暗的利益“指挥棒”的指挥下，城市社区的民主步伐反而明显落后于农村社区。 近10年来国家越来越重视社区建设，背景就是我国市场经济体系的逐渐建立，流动人口越来越多，管理模式需要由属地管理向住地管理转变，教育、住房、医疗等民生保障也都需要进行居住地管理。这一转变意味着未来将有更多的农村撤村建居。毛丹认为，把村翻牌成社区很简单，但协调好其中的利益则相当难。因为村委会原来掌控的的资源（如集体财产与福利、集体土地等），变成社区后仍然不可能用于外来务工人员，但是社区在本意上又要对社区内的所有居民（含社区内的外来人口）负责。这个矛盾将来必须得到解决。另外，居民现在对社区的要求越来越高，前几年的社区建设呼应了这一趋势，把具体的工作重点放在了社区基础建设上，解决了有地方办事、有钱办事、有人办事、有章理事等问题。今后还应重点转向以社区为载体，理顺各种利益关系上。尤其要注意处理好两方面问题：一是促使居民之间熟悉起来，二是努力避免居民之间出现重大利益分裂。“只有让人头先熟起来，利益归置好，社区生活中的民主才会来，来了也不会乱。”毛丹说。 社区建设该如何加强？ 不妨站在国家层面去思考 “社区自治”是个好东西，但现在就有一个不成功的例子摆在我们面前：住宅小区物业管理权归全体业主所有，事实却是绝大多数的业主无法行使这一权利。为什么行使不了？杭州日报首席评论员司马一民认为，关键还是在于没有比较好的让业主行使这项权利的途径，导致“住宅小区物业管理权归全体业主所有”成了一句空话。如果没有切实可行的实现途径，“社区自治”很可能也是一句空话，这需要我们更好地探究如何才能实现有效的“社区自治”。 “我在想，社区自治和社区协助政府工作实际上是不矛盾的，只是现在后者多了，前者相对弱了”，沈建梁说，怎样把多的减负？政府把工作外包给服务性、公益性、互助性的民间组织，通过政府购买服务的形式给社区减负，社区从中牵线搭桥，让自己从一些行政事务中脱离出来。怎样把弱的加强？就是要找准推进社区民主的切入点，让社区党委（居委会）加强对小区业委会的指导管理。因为小区的物业、小区的业委会、小区的居民是一个利益共同体，都追求小区环境好、安全、管理有序。“社区有责任指导三方共建一种相互监督的制衡体系，以实现三方利益的最大化”。 毛丹很关注正在修订的《居民委员会组织法》，他把目光聚焦到物业这一城市社区中碰到的焦点性问题上。他认为，目前我们应该认真研究社区的功能定位，研究怎样才能更好地协助政府、指导物业。杭州的社区建设占了先机、占了地利，财政状况比较好，创新意识比较强，发展的基础条件很好。在这社区管理的瓶颈期，杭州更应该有国家意识，站在国家层面的角度去思考问题、去探索。例如，怎样做好城乡社区的衔接。怎样建立科学的、人本的、符合居民意愿的、有美学价值的社区管理体系，提升农村社区的发展水平，保护农民的利益。“对于股份制量化、撤村建居等最前沿的问题，杭州要拿出实验的勇气，通过地方性问题的研究体现国家层面的借鉴意义，为国家制定出台相关法规储备条件。”毛丹对此充满期待。

民微项目和社区自治项目的区别如下：1. 民微项目：关注度高、受益面广、所需资金额度较小、实施周期相对较短且能委托社会组织承接的民生小项目。2. 社区自治项目：根据社区居民意愿形成集体选择，依法管理社区事务，包括涉外事务和内部事务。内部事务包括社区内部管理、服务和教育。总的来说，民微项目和社区自治项目在关注度、受益面、所需资金、实施周期等方面存在不同。