土地管理体制

一、土地管理沿革

1.早期的土地开发管理

1776年签署的《独立宣言》标志着美利坚合众国的成立。美国政府首先将东部大西洋沿岸英国殖民地和西部印第安人领地收为国有，然后逐步卖给私人。在建国初期的邦联制（1781～1788年）时代，为了让新英格兰地区的13块殖民地加入统一的美利坚合众国，国会宣布将西部的一些土地出卖或租让，以换取东部州放弃对西部土地的要求。政府还鼓励居民从东部向西部偏远地区迁移（著名的“西进运动”），以十分便宜的价格向私人出售有待开发的土地。例如1862年通过的《宅地法》规定，凡是年满21岁的美国公民，只需交纳10美元手续费就可以免费获得无人居住的160英亩公共土地。只要在那里定居和开垦5年，土地就永远归其所有。先后通过《鼓励西部草原植树法》、《沙漠土地法》等法律，大规模向个人出卖土地，供其垦荒。这些法律现在已不再有效。

美国西部开发以土地开发为中心，在早期西部开发过程中土地开发起到决定性作用。当时整个西部基本是处女地，每平方英里不到2人。联邦首先使西部土地国有化，由国家掌控这些土地。通过将土地拿到市场上出售、把土地作为奖励金激励企业开发、让移民自由占领土地再由政府加以确认等办法，并通过财政补贴和土地免费赠予等形式的政府补贴，使土地开发在农业、矿业、交通运输和城市发展等环节都起到了促进作用。例如为了大力促进西部铁路建设，在铁路沿线两侧划拨出10英里的土地带赠与修建该铁路的铁路公司。

2.成立土地管理总办公室

强调土地的社会职能和利益高于一切，实现土地资产的可持续利用，是美国土地管理的根本宗旨和主要目标所在。为强化土地管理职能，1812年成立了土地管理总办公室，进行土地登记和买卖等土地管理工作。

3.成立土地管理局

19世纪到20世纪初，西部地多人少，加上早期土地政策的鼓励，边疆的开拓无一不是采取掠夺性的垦殖方式。由于管理和规划不周，大规模开垦土地、砍伐森林、过度放牧造成水土流失和地力下降。1934年5月，出现了席卷全国三分之二土地的“黑风暴”现象，大量农田被毁，农作物大幅减产。27个州的100多万英亩的表层沃土被刮走，小麦当年减产51亿公斤。面对这种土地资源遭到严重破坏的情况，及城市化过程中优质土地的不断减少，联邦政府及州政府开始制定一系列措施，并通过大量相关法律，例如《土壤保护和国内生产配给法》等，来保护土地的合理使用。1946年由土地管理总办公室和放牧局合并成立了土地管理局，隶属于内政部。

4.土地管理经历的阶段

从1785年美国联邦宪法之前制定的第一个土地法令开始，美国的国土资源管理大体经历了粗放管理、协调过渡和严格依法科学管理三个阶段。

从19世纪中期的淘金热到20世纪30年代属于粗放管理阶段。开放式获得公共土地，每户免费分给160亩土地；矿产发现者和土地所有者可以免费获得矿产开采权。适于娱乐、具有历史保护意义和公共利用的土地由议会或政府圈定出来得到完整的保护。粗放管理的有利影响包括刺激资源开发，使矿产开发达到最高产量，满足了国家工业化的需求，提供了全国性的就业机会；其不利影响是忽视了对环境的保护。

1930～1960年属于协调过渡阶段。联邦政府认识到应将公共土地和公共资源的多用途作用作为追求目标，并采用调整的办法来协调竞争性利用，从纽约开始实行土地功能分区管理。

20世纪60年代至今属于严格依法科学管理阶段。主要是强调科学规划、有效合理开发利用国土资源，强调人的生活环境和野生生物保护。

二、土地管理体制

1.多元化土地所有制

美国国土面积为937.26万平方公里，其中私人所有的土地占58%，主要分布在东部；联邦政府所有的土地占32%，主要分布在西部；州及地方政府所有的土地占10%。土地以私有制为主，国有土地只占其中一小部分。

美国法律保护私有土地和国有土地所有权不受侵犯，法律规定私人所有、联邦政府所有和州及地方政府所有的土地之间可以自由买卖和出租，所有的土地都实行有偿使用，价格由市场供求关系决定。联邦政府所有土地主要包联邦政府机关及派驻各州、县、市机构的土地和军事用地等。州、县、市政府也各自拥有自己的土地。联邦、州、县、市在土地的所有权、使用权和受益权上各自独立，不得任意占用。为了国家和社会公益事业，兴建铁路、公路以及其他设施时，联邦政府如果确实需要占用州属公有土地或私人土地，也要依法通过交换、购买或租赁等有偿方式取得。通讯、输电、输油等管线要经过公有土地的地上或地下，都必须向内政部土地管理局通行权处申请批准并支付租金。联邦所有的土地包括地下矿产和水资源的出卖和出租收入是联邦政府仅次于税收收入的第二大财政来源。

在联邦政府拥有的308.4万平方公里的土地中，也存在多元化的所有形式，即国家土地管理局控制60%，国家森林局控制24%，国防部、垦荒局、国家公园局、水电资源局等部门控制16%。

2.土地权属

美国土地占有权分为地下权（包括地下资源开采权）、地面权和地上空间权（包括建筑物的容积率以及在容积率范围内空间设定的通过权），这三部分权益可以分别转让。

三、联邦土地资源管理

美国土地、矿产、水、森林和海洋等资源的所有权属于联邦政府、州政府和私人所有。联邦政府主要负责管理联邦政府所有的土地及其上的矿产、森林、水、海岸线3英里以外的海洋及其海底上的矿产等；州政府主要负责管理州政府所有的土地及其上的矿产、水和森林等，沿海各州还管理3英里以内的海洋资源；私人土地则由土地所有者自主经营管理。从本质上来说，美国国土资源是按照所有权进行分权独立管理的。

美国联邦所有土地一般称公共土地，约占全国土地的1/3，其中90%分布在西部11个州和阿拉斯加州，而阿拉斯加州96%的土地则为联邦政府所拥有或控制，大部分禁止使用。在城市土地构成中，约30%的土地为联邦所有，其中波士顿联邦所有土地占37.5%。公共土地归内政部土地管理局管理。

1.土地管理局机构设置及其工作任务

土地管理局的机构设置见图2-29，其总部设在首都华盛顿，在全国各地设立派出机构，共有（包含联邦、州、县、市四级在内）12个区域性办公室、58个地区性办公室、143个资源区办公室，地方政府没有设立专门的土地管理机构，实行集中、垂直的土地管理体制。共有6个国家中心，负责培训、消防管理与支持、科技及人力资源管理、信息资源管理并提供商业服务。

土地管理局拥有约8900名工作人员，主要负责管理分布于美国西部12个州264万英亩的土地、分布于全国范围内大约700万英亩的联邦地下矿产资源和3880万英亩国有土地范围内野火的防治工作。土地管理局管理的大部分土地位于美国西部（含阿拉斯加州），土地类型包括草原、森林、高山、北极苔原及沙漠。资源类型包括能源、矿产、木材、牧草，野马及野驴种群数量，鱼及野生动植物栖息地，荒地、考古发掘地、古生物化石产地及历史遗迹，以及其他宝贵的自然遗产资源等。

2.土地管理局的主要职能

土地管理局作为联邦政府最大的国有土地管理者，管理着广阔的自然及文化资源，肩负着如何综合开发和利用国有土地的使命，土地管理局正面临着新的机遇和挑战。其主要职责包括：

1）创造休闲、娱乐机会，宣传新的游乐场地和组织游客教育活动；

2）组织商业活动，含能源、矿产开发及木材销售活动；

3）管理与维护野马、野驴的自然保护区；

4）管理与维护古生物化石产地、考古发掘地及历史场所；

5）管理和保护鱼类及野生动植物栖息地；

6）管理与维护交通系统，含公路、小路及桥；

7）管理与保护野生动植物及原始景观河；

8）管理与保护珍贵、稀有植物群落；

9）管理与维护国有土地综合调查系统。

3.土地管理局国有土地管理工作的指导原则

当前土地管理局管理工作的主要任务目标是支撑国有土地的健康、多样、多产开发与利用，满足当代及子孙后代对土地资源开发与利用的需求。其指导原则包括：

1）对自然资源进行多目标利用与长期价值管理，承认已经批准的土地用途将随时间的推移而存在地区差异；

2）承认国有土地在提供开阔空间及保护文化、自然遗产中所起的重要作用；

3）以顾客为中心，对顾客需求做出快速反应，或者满足他们的需求，或者向他们解释为什么不能满足他们的需求；

4）借助现代科学和信息技术，了解和掌握土地利用情况及其随时间的推移是如何变化的；

5）了解与土地管理局管理的国有土地相关的社会、经济条件，土地利用的环境、社会、经济条件的改变，对国有土地使用者和地方社区的影响；

6）充分认识到土地管理局与其他组织及个人分享长远目标的重要性，土地及其利用如何随时间变化而进化的重要性，共同承担的人力、财力资源对实现长远目标的重要性，分享和理解新的信息对如何监测改进方案的实施，以及如何对管理进行调整的重要性，与其他部门或组织建立长期的工作伙伴关系；

7）建立高效的工作程序和服务传递系统；

8）做出正确的商业决策，了解成本及税收状况，避免预料不到的长期债务；

9）对土地管理局拥有的公共信息——国有土地状况及其利用情况、土地管理局管理与商业实践、国有土地及其资源是如何影响人民的日常生活等信息提供公共接口；

10）建立起一个全民参与、鼓励竞争、力争生存、适应能力强的组织。

4.土地管理局2000～2005年土地战略规划

1993年，土地管理局制订了自《美国政府运行及执行成效法案》颁布以来第一个国有土地五年战略规划。2000～2005年国有土地战略规划是美国土地管理局向国会提交的第二个国有土地五年规划（图3-11）。规划描述了在当前预算水平下，未来五个财政年度内土地管理局预期要取得的成果。主要内容包括三个大类、八项工作任务目标。在每个工作任务目标中，都分别阐述了长期目标、基线统计、目标描述、为实现目标所采取的战略、影响目标实现的关键因素、部门或组织交叉关系。

图3-11 美国土地管理局2000～2005年土地战略规划框架图

5.土地管理局机构设置及其土地战略规划的特点

美国土地管理局机构设置及其土地战略规划有利有弊，主要表现为以下几个方面。

（1）优点

1）美国土地管理局隶属于内政部，国家土地管理局设在华盛顿，在美国西部12个州设有州级土地管理局，这种机构设置与美国联邦制政体相吻合，有利于协调联邦与州级政府间的土地管理工作；

2）国家综合土地调查信息系统的开发与运行及政府政务信息的公开，为公众、企业、组织、社团、部落等提供了大量的土地资源信息和数据，加快了信息共享与用户反馈信息的处理与评估速度，建立起了政府与公众之间信息交流的桥梁；

3）国有土地战略规划每五年编制一次，由土地管理局负责编制，并报国会修改、审批后执行，使国有土地及其资源的供、需管理与规划更加方便、快捷，有利于满足当前和未来对国有土地及资源不断增长的需求；

4）国有土地战略规划不仅很好地服务于长期目标，还对五年规划中的每一个财政年度中、短期目标进行了具体设置，并对各个工作任务目标进行量化，目标责任明确，年终对土地管理局规划执行情况及效果进行评估并向国会汇报，为年度土地管理目标及长期目标的实现提供了保障；

5）当前美国土地战略规划把“综合开发利用土地资源、创造休闲娱乐机会、组织商业活动、保持土地资源健康、环保、持续发展”作为指导土地管理工作的指导原则，保障了土地资源的高效使用及社会经济效益最大化；

6）土地管理局与其他部门、组织、社会团体及公众建立了良好的合作伙伴关系，充分调动了公众参与国有土地管理的主动性和积极性，为土地管理目标的实现提供了坚实的群众基础和有力的保障。

（2）缺点

1）美国土地管理局的国有土地管理工作任务繁重，需要较多的财政资金支持；

2）土地管理局五年战略规划的国有土地只占美国国土面积的八分之一左右，很难对规划、管理之外的其他土地进行更为行之有效的宏观管理与调控。

在美国，不同用途的土地分属不同部门管理，如农地的管理与保护归农业部自然资源保护局管理，印第安人居住地的土地归内政部印第安事务管理局管理，联邦所有的林地归农业部林业局管理，城市用地归城市规划委员会管理，军事用地归国防部管理，内政部地质调查局负责全国土地利用的调查工作。从土地资源管理机构及其职能来看，美国联邦所有的土地资源管理，是按照资源类型，在联邦层次上的既集中又分散的管理模式。美国国土资源管理部门在资源管理方面注重资源的保护，如政策制定、资源调查、产权登记、利用规划、可持续发展和环境保护等；在产业管理方面，主要是发放许可证、收取权利金、租金和转让费、监督生产经营活动的有序进行等，而在具体的生产、销售、发展和相关产业的拓展上管理较少，主要是通过市场、税费等经济杠杆进行调节。

美国土地资源管理在联邦层次上主要涉及内政部和农业部（图3-12），有些政府独立机构也参与对水、海洋、矿山等的管理，例如海事委员会、联邦矿井安全与保健检查委员会、田纳西流域管理局等。

图3-12 美国联邦政府土地资源管理体系

四、各州土地资源管理

美国各州之间国土资源的管理模式以及与联邦政府国土资源管理模式有所不同。与中央集权制国家不同的是，美国各州政府与联邦政府不属于隶属关系，联邦各州具有独立的立法、司法和行政权，各州可根据具体情况负责管理州政府所有的土地及其上的矿产、水和森林等国土资源，没有统一的必须遵守的管理模式。美国依据法律管理国土资源，近年来随着联邦政府权力的增大，联邦政府对各州资源管理的影响在增强，另外国会可以通过立法、政策、财政拨款等手段影响州政府国土资源管理。

美国各州国土资源管理以集中管理为主，20多个州设立了自然资源部、自然资源与环境管理部、保护与自然资源部、环境与自然资源部或能源、矿产与自然资源部，各州自然资源部具体机构设置和管理内容、资源数量和类型不尽相同（表3-4）。有些州不设立自然资源部，由环境保护部门管理土地、矿产、水和森林等国土资源，例如康涅狄格州、佛罗里达州、缅因州、新泽西州、纽约州、罗得岛等。有些州设立专门的部门管理某一种的国土资源，例如弗吉尼亚州设立矿山、矿产与能源部专门管理矿产资源，俄勒冈州设立土地保护与开发部专门管理土地资源。在自然资源部和环境保护部中大多设立地质调查局，负责国土资源调查，表明地质调查局与国土资源管理关系比较密切。

表3-4 美国各州自然资源部管理资源类型