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加快法治建设的路径2010年2月23日 11:30
来源:了望 作者:石泰峰 选稿:张侃理
依法治国不是依法治民。法治要求尊重和保障人权，这是法治最核心的价值所在。
在贯彻党的十七大精神中，有一个重要方面是，全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。这是深入贯彻落实科学发展观对法治建设提出的新要求，是新世纪新阶段我国法治建设发展的重大战略调整，这两个新要求标志着我国法治建设将进入到一个新的发展阶段。
如果说从改革开放初期到世纪末，我们的重点是要解决什么是法治，为什么要实行法治的问题，进入新世纪新阶段，我国社会主义法治建设的一个最基本的问题，就是建设什么样的法治，怎样建设法治的问题。全面落实依法治国基本方略，必须全面理解社会主义法治的基本内涵，全面把握依法治国的基本要求，不仅要在形式上，更重要的是在实质上体现法治的要求。
一项极为紧迫的任务
改革开放以来，我国社会主义民主法治建设成效显著。但是，必须看到，我国社会的法治化程度还比较低。由于新时期的法治建设是伴随着改革开放的进程起步和发展的，因此，改革的渐进性与改革方式的特殊性也带来了改革初期经济发展与法治建设的不平衡发展。民主法治建设发展相对滞后于经济建设发展，政治体制与经济体制之间还不完全适应。民主法治建设自身发展也不全面、不平衡，如依法治国的基本方略在落实过程中还存在着不全面、不平衡的问题。
进入新世纪新阶段，我国发展已经站到了新的起点上，民主法治建设的发展也呈现出新的阶段性特征。
一方面，社会主义民主政治不断发展，依法治国基本方略扎实贯彻。
至2009年4月底止，全国人大及其常委会共制定了现行有效的法律231件；国务院共制定了现行有效的行政法规600余件；地方人大及其常委会共制定了现行有效的地方性法规7000余件；民族自治地方人大共制定了现行有效的自治条例和单行条例600余件；五个经济特区共制定了现行有效的法规200余件。以宪法为核心，以法律为主干，包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内的，由7个法律部门、3个法律层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经基本形成，国家政治、经济、文化、社会生活的各个方面基本做到了有法可依。中国共产党依法执政能力显著提高，法治政府建设稳步推进，法律在促进经济社会发展、维护社会公平正义、保障人民各项权利、确保国家权力正确行使等方面的作用不断增强。
另一方面，也要清醒地看到，我国的民主法制建设与扩大人民民主和经济社会发展的要求不完全适应。
这里所说的不完全适应，不仅存在于立法领域，也存在于执法和司法领域，特别是司法和社会治安等关系群众切身利益的问题仍然较多。这种不完全适应，不仅存在于法律体系、法律制度建设方面，也存在于法律职业建设和法律文化建设方面。
目前，宪法和法律还缺乏应有的权威，法律实施效果较差。全社会的法律意识特别是领导干部的法治观念有待加强。与经济立法相比，保证全体社会成员平等参与和平等发展、市场监管、社会管理、社会保障、公共服务、环境资源保护和财政税收等方面的立法明显滞后。司法不公、司法腐败问题，打官司难、执行难、地方保护主义、部门保护主义等问题仍然存在。
总之，我国的民主法治还需要进一步健全，国家和社会的法治化程度还需要进一步提高。
如果说在改革开放初期，经济发展还可以与社会的政治、法律发展保持某种不平衡状态的话，随着社会主义市场经济体制的建立和人民生活总体上达到小康，经济发展已经越来越要求法治建设的发展与之相适应。只有全面落实依法治国基本方略，才能真正发挥法律在当代中国社会发展中的作用，保证全面建设小康社会宏伟目标的实现。在中国这样一个经济文化比较落后，民主法治传统比较少的国家，我们党领导人民建设和发展中国特色社会主义，必须把全面落实依法治国基本方略作为全面建设小康社会的一项极为紧迫的任务。
最核心的价值是尊重和保障人权
全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，必须坚持以人为本。以人为本是科学发展观的核心，也是社会主义法治建设必须坚持的价值追求和基本精神。
法治并不仅仅意味着法律秩序，法治与人治的区别并不在于有没有法律，也不在于法律的完备，也不在于是不是有法必依。全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，并不仅仅表现为法律数量上的增加和法律功能的扩展，不仅仅体现在对法律权威的崇尚，最根本的变化首先是法律价值的转变和创新，是法律对人的主体性和人权的尊重和保障，是法治为满足人的全面需求和促进人的全面发展提供制度基础和法律保障。以人为本，执法为民，公平正义，体现了我国社会主义法治的本质要求和价值追求。这是国家性质(一切权力属于人民)、党的执政理念(执政为民)的具体体现，也是法律的社会主义性质的具体体现。
全面落实依法治国基本方略，必须始终把实现好、维护好、发展好人民的根本利益作为立法、执法、司法的出发点和落脚点。人民是依法治国的主体，依法治国不是依法治民，法治的根本目的是为了人民。法治要求尊重和保障人权，这是法治最核心的价值所在。只有坚持以人为本，才能保证立法的人民性、科学性、正义性的统一。只有坚持执法为民，严格、公正、文明执法，才能真正树立法律的权威。法治建设与广大人民群众的切身利益紧密相连，只有以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益为重点，为了人民，依靠人民，法治才能真正成为广大人民群众自觉接受的生活方式。依法治国的发展要更多体现在尊重和保障人权、改善民生上来，才能为人民群众所认同和拥护。
维护人的人格尊严、尊重和保障人权、促进人的全面发展，是我们全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家的根本所在。离开了以人为本，法的其他价值就失去了存在的意义。离开了以人为本，单纯追求形式上的严格依法办事，依法治国就可能偏离法治的方向，就可能成为一种“恶法之治”。
要尊重和维护人民作为国家主人在全面落实依法治国基本方略过程中的主体地位，发挥人民群众在全面落实依法治国基本方略过程中的主体作用。要通过全面落实依法治国基本方略，扩大社会主义民主。要通过法治的方式，进一步健全民主制度、丰富民主形式、拓展民主渠道，使人民的知情权、参与权、表达权和监督权得到更充分的法律保障，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，使人民享有更多更切实的民主权利。
要加强劳动就业、社会保障、收入分配、教育卫生、居民住房、安全生产等方面的法律，着力保障和改善民生，促进社会公平正义，为社会建设提供法律和制度保障。要尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利。
适应并促进经济社会大局
全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，必须从全面建设小康社会的全局思考和把握法治发展的进程，适应并促进经济社会全面协调可持续发展。
要始终坚持以经济建设为中心，促进法治建设与经济建设协调发展。我国作为一个发展中的社会主义国家，法治必须服务于发展这个第一要务。解放和发展生产力，巩固和完善社会主义基本经济制度，促进国民经济又好又快发展，为建设社会主义现代化国家提供法治保障，是我国法治建设的根本任务。离开了发展，也就谈不上法治的完善。
法治建设必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚定不移地走中国特色社会主义法治道路。要保证法治建设与政治体制改革协调发展，体现深化政治体制改革的新要求。要通过深化政治体制改革，解决法律实施过程中的体制障碍。把法治建设与执政党的建设、执政方式的改革和完善结合起来，提高依法执政的水平；把法治建设与加快行政管理体制改革、政府职能转变结合起来，提高依法行政的水平；把建设公正高效权威的社会主义司法制度与深化司法体制改革结合起来，维护社会公平正义。
法治建设要与文化建设协调发展。建设社会主义核心价值体系，加强道德建设。加强公民意识教育，树立社会主义民主法治、公平正义理念，弘扬法治精神。
按照构建社会主义和谐社会的要求，促进法治建设与社会建设协调发展。政治经济文化发展不平衡，是我国的基本国情。全面落实依法治国基本方略，并不是什么都由法律来治理。应充分认识到法律的局限性,法律发展不应是排斥、取代其他社会治理系统的过程,要充分发挥社会自身的利益调整和纠纷处理机制的作用，避免社会生活的过度法律化。只有这样,法律才能促进社会协调发展。
重点由立法转向实施
全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，必须遵循法治的一般规律，正确把握法治发展过程中法律权威与法律价值的有机统一，立法、执法、司法、守法的协调发展。处理好法治建设中的改革、发展和稳定的关系。要在依法治国的各个环节全面体现法治的要求，从立法、执法、司法、守法、法律监督各个方面整体推进，促进法治建设各个环节、各个方面协调发展。
在新的发展阶段，全面落实依法治国基本方略，要把握我国法治建设发展的新特点、新要求。2010年将形成中国特色社会主义法律体系，立法工作的重点将从构建法律体系向完善中国特色社会主义法律体系转变。要切实坚持科学立法、民主立法，提高立法质量，完善立法程序，改进立法技术，优化立法结构，进一步完善中国特色社会主义法律体系。
首先，应当完善保障公民基本权利和自由、调整国家组织机构设置和中央与地方关系等方面的法律制度；完善维护社会公平，加强社会管理、社会保障和公共事业方面的法律制度；完善生态环境保护、税收调节、公共财政等方面的法律制度，促进经济社会全面协调可持续发展；完善法律部门，加快制定支架作用的法律。
其次，应当提高立法透明度，扩大公众的立法参与，建立立法机关评估、执法机关评估、专家学者评估、社会公众评估相结合的立法评估机制，适时完善、修改相关法律法规，确保立法的适应性。
随着中国特色社会主义法律体系的形成，法治建设的重点将从加强立法工作向加强宪法和法律实施、建设公正高效权威的司法制度、维护法律的权威转变；法律文化建设的重点也将从以普及法律知识为基础向树立社会主义法治理念、弘扬法治精神和加强公民意识教育转变。要根据我国法治建设发展的新特点、新要求，以提高依法行政的水平为目标，加快建设法治政府；以人民代表大会制度为载体，加快建设法治国家；以构建和谐社会为目标，加快建设法治社会。
依法治国强调法律制度的形式合理性，强调法律体系的完备性，强调维护法律的权威性，这是法治的基本要求。但是，法治发展不能脱离中国社会发展的总体发展阶段、基本特点和要求，不能脱离社会发展的实际水平。我们是在全面建设小康社会的过程中推进依法治国，全面建设小康社会的阶段还不是基本实现现代化的阶段，这就决定了我们不可能超越阶段来推进民主和法治。法治建设的发展不能脱离经济发展的水平，不能搞超越经济发展阶段的法治浪漫主义。
全面落实依法治国基本方略，并不意味着社会主义法治国家的建立。法治国家是现代化国家的目标。法治道路是目标与阶段、过程的统一。法治国家是长远目标，现阶段是适应全面建设小康社会的要求，全面落实依法治国基本方略。在全面落实依法治国基本方略之后，我们还要再奋斗几十年，到本世纪中叶基本实现现代化，把我国建成社会主义法治国家。(作者为中央党校副校长、教授，全国人大常委会委员、法律委员会委员）
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首先，要全面贯彻实施宪法。依法执政的重要目的是维护宪法秩序，实现宪政。宪法与宪政，有如法制之于法治。宪法是宪政的基础。体现人民主权原则的宪法，规定了施政的基本规则，据此可限制政治权力；同时，规定了公民权利，据此公民可以制约政治权力。但是，有宪法不等于实行了宪政，只有建立起宪法秩序才能有宪政。宪法秩序是宪法的实践方面，即在政治关系中执行和实现了宪法。所以，良好的宪法秩序是法治的重要目标和结果，更是是否厉行法治的重要标志。宪法是我国的根本大法。它以法律的形式确认了我国人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度、根本任务和国家生活中最重要的原则，具有最大的权威性和最高的法律效力，是中国共产党依法执政的根本依据。我们党坚持依法执政，首先必须自觉地以宪法为根本准则，维护宪法尊严和保证宪法的实施。这就要求党的组织和广大党员树立忠于宪法、遵守宪法和维护宪法的自觉意识。为了全面贯彻实施宪法，必须健全宪法保障制度。为此，宪法应当进入司法。要研究和健全宪法监督机制，进一步明确宪法监督程序，使一切违反宪法的行为都能得到纠正。
其次，要进一步健全依法执政的法制。依法执政要求执政党的执政行为必须有法律依据。目前我们党依法执政所依据的主要是国家政权运作方面的相关法律规定，还不能适应依法执政的法律需求。因此，有必要研究和制定、健全有关的法律，科学界定执政党的领导职能、执政方式和执政党与国家权力机关、行政机关、司法机关的关系，从法律制度上保证执政党对国家政权组织实行依法领导，保证国家政权组织依法行使职能不受非法干涉。这样，可以使党和国家领导制度的改革成果用法律巩固下来，为我们党依法执政提供更为充足的律法保障。
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胡锦涛总书记在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话，以人民代表大会制度是我国的根本政治制度为主题，重点阐述了为什么要坚持好人民代表大会制度以及怎样完善好人民代表大会制度两个根本性问题。讲话通篇闪耀着马克思主义政治学理论和法学理论的光辉，是我们发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要指导性文件，是当代中国马克思主义政治学和法学的历史性文献。它对于我们坚持和完善人民代表大会制度，推进建设社会主义法治国家的历史进程，必将产生深远而重大的历史影响。通过对胡锦涛总书记讲话的学习，我有如下三点体会。
一、关于人民代表大会制度的优越性
胡锦涛总书记的讲话首先肯定了中国人民在历经百余年的政治斗争之后选择和实行人民代表大会制度的历史必然性，同时也指出了人民代表大会制度是中国共产党领导中国人民进行革命和建设所取得的重大胜利成果。它的最终确立，不仅表明了是人民的历史选择，同时也表明了是人民今天的需要，还表明是政治进步的重要成果和制度创新。其不可代替的、巨大的生命力和优越性表现在：
（一）它是与人民民主专政的国体相适应的政权组织形式，保证了人民当家作主各种权利的实现，尤其是保证了人民决定国家大事和决定国家机构领导人两项重要权利的实现。早在2000多年前，先哲亚里士多德就指出，如果一个国家的政权是一个人组成的，它就是专制政体，如果是由少数人组成的，它就是贵族政体，如果是由多数人组成的，它就是民主政体。人民代表大会制度是我国社会主义民主的基石，它在最广泛的范围内将人民组织到国家政权之中，进而使人民从形式到内容都成为国家的主人，正是在这个意义上，我们既可以说它是主权在民原则的制度载体，又可以说它是列宁在论民主时反复强调的国家制度，还可以说它是中国人民在中国共产党领导下探索出的有中国特色的社会主义政体形式，因为它的本质就在于保证人民当家作主。
（二）它动员了全体人民以国家主人翁的地位投身于社会主义各项事业的建设。从20世纪50年代的对农业、手工业和资本主义工商业的三大社会主义改造--这三大改造奠定了社会主义公有制的经济基础；到20世纪70年代初四个现代化目标的确立--这个目标坚定了全体中国人民走社会主义道路的信心和决心；到至今我们仍然坚持的以经济建设为中心的思想路线--它的成果使人们既看到也体验到了社会主义制度的优越性；再到现在的“三个文明”协调发展及全面建设小康社会。50年间，我国所有的政治、经济、文化建设无一不是通过人民代表大会来定纲领、定目标、定国策，然后集中全国人民的意志，动员全国各方面的力量，而以最高的效率实现的。人民代表大会表现出的动员、整合各方力量做大事的优越性是世界其他任何国家政治制度所无法比拟的。
（三）它保证了国家机关高效协调运转。人民选出自己的代表组成各级人民代表大会，由人民代表大会再产生其他国家机关，人民代表大会与其他国家机关形成产生与被产生、议决与执行、监督与被监督的三种基本关系，这三种关系表明我们所有国家机关间不是对立关系而是合作关系，不是分权关系而是分工关系，不是相互制约关系而是共同受人民代表大会和人民制约的关系，不是各自为政的并列关系，而是向人民共同负责的关系。概而言之，中国共产党领导下的各国家机关分工合作、共同向宪法和人民负责的政权运转模式是人民代表大会制度最具特色的地方，同时也是它的最显著的效率特征。
（四）它维护了国家统一，民族团结，社会政治稳定和国家长治久安。国家统一的标志是国家主权的统一。在我国，人民享有包括主权在内的一切权力，但人民行使国家权力的根本途径是人民代表大会，所以人民代表大会是国家统一的保证。人民代表大会由各民族选出的代表组成，法律上保证每个民族都有代表参与国家政权，是民族团结的基础所在。稳定是一种秩序化了的社会状态，法治是最有效的设定和保持这种状态的方法，人民代表大会通过维护国家法制的统一性而使社会得以稳定和发展，进而达到了国家的长治久安。正如胡锦涛总书记在讲话中所指出的，人民代表大会制度受到破坏，人民当家作主就无法保证，党和国家的事业就会遭受损失。这也从反面证明了人民代表大会制度对国家政治稳定和长治久安的巨大价值。
（五）它是实现党对国家事务领导和保持执政地位的根本途径。党的主张与人民意志的统一，党的决策和决策贯彻执行的统一，对党负责和对人民负责的统一，惟一的途径是人民代表大会的法定程序，党对国家机构的组织领导，最终的程序是人民代表大会的选举或决定程序。通过人民代表大会而实现对国家的政治、思想的组织领导，是我党逐步探索的行之有效的执政方式。“三个代表”重要思想的本质是立党为公、执政为民，人民代表大会制度的本质是人民当家作主，二者本质的一致性，决定了我党只能通过人民代表大会来实现领导权和巩固执政地位。
二、坚持和完善人民代表大会制度，必须把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一起来
党的十一届三中全会把发展社会主义民主、健全社会主义法制作为党长期坚持的基本方针，提出了必须使民主制度化、法律化的辩证命题，初步解决了民主与法制的关系问题。党的十五大重申了扩大社会主义民主、健全社会主义法制的方针，把依法治国、建设社会主义法治国家作为基本方略。党的十六大把依法治国作为我党重要的执政经验，提出了发展社会主义民主政治和建设社会主义政治文明的目标。胡锦涛总书记的讲话，指出了20多年来我党对治国理政规律认识的不断深化，这就是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机地统一起来。而使三者相统一的制度就是人民代表大会制度。这也预示着，人民代表大会制度在迎来它半个世纪历程的时候，也发展到了新的历史阶段。
（一）党的领导是实现人民当家作主和依法治国的根本保证。党在战争时期，由于尚未取得政权，处于革命党的地位，要实现对人民的发动和领导，只能靠政策；建国初期，人民代表大会制度尚未在全国范围内实行，立法尚不完备，党领导国家也只能主要依靠政策；计划经济体制下，法治的稳定性与资源配置因需而变的状态是矛盾的，党管理国家只好主要依靠政策。随着社会主义市场经济体制的确立，随着推进民主政治与法治国家进程的加快，党作为执政党在领导人民实现当家作主和管理国家方式上必须有所转变，要从过去的主要依靠政策办事转变为主要依靠法律办事，要从过去习惯于运用党的方式处理国家和社会事务逐步向善于运用国家政权的方式处理国家和社会事务的转变。并且，要适时地把反映人民意愿、被事实证明是稳定、成熟和科学的政策，通过立法程序上升为国家法律，以实现党的主张与人民意志的统一。党领导人民制定法律，又保证自己在法律范围内活动，这是党领导人民实现人民当家作主和依法治国的关键。
（二）人民当家作主是坚持党的领导和依法治国的必然要求。在这个层面上，人民当家作主是目的，依法治国是手段。党的领导的根本作用，就在于运用依法治国的手段，达到使人民当家作主的目的。政治文明及民主政治的本质属性即在于此。
（三）依法治国是坚持党的领导和人民当家作主的法律程序和法制基础。依法执政将是我党执政的基本方式，提高执政能力，实际上就是提高全党通过依靠国家政权和通过依靠法律这两个途径管理国家事务的能力。党对依法治国工作的领导，最根本的是两条，其一是依法执政、依法领导和率先守法，执政党守法就是从根本上尊重和服从人民的意志，也就是从根本上代表人民的利益；其二是要保证法律的有效性，这应成为党在建设法治国家时的当务之急。法律的有效性预示着人民意志的实现。要实现依法执政，就要解决法治的前提问题--有法可依，即有高质量的完善的立法；法治的关键问题--有法必依，即依法执政、依法行政、依法办事和公正司法；法治的基础问题--全社会法律意识的提高尤其是领导干部法律素质的提高；法治的核心问题--严格规范和约束各级国家机关及工作人员的行为；法治的本质问题--切实保障人民的自由和权利。
人民代表大会制度是将以上三者有机统一起来的最有效、最根本的制度，也是使三者相统一的惟一途径。
三、推进建设社会主义法治国家进程，切实保障人民的权利
法治国家、宪政国家、法治社会、法治政府是有着相同内涵、不同外延的相似概念，其基本构成要件是一致的。它在观念上，要求使宪法和法律具有极大的权威或至高无上性。依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政。治国的法律，必须是反映人民根本利益和意志、符合客观规律和理性的高质量的良法，因而法治一定是善法之治，它在基本原则上，要形成公共权力与公民权利的和谐状态。公权源于法律，受制于法律。有权必有责，用权受监督，侵权须赔偿，违法要追究，义务法定化，权利受保障等一系列制度，就是法治国家或曰宪政国家基本的制度特征。法治的真谛是人权。实现人民的权利是人民当家作主的具体表现。因而，人民的权利是一切国家机关工作的目标和基础。如果法治可以分为立法、执法、司法和守法几个基本环节，那么，立法的本质就是概括、提炼和表达人民的权利；执法的本质就是落实和尊重人民的权利；司法的本质就是当人民的权利受到侵害时补偿和救济人民的权利；守法就是让人民去实现和获得权利。由此，正如胡锦涛总书记讲话中所指出的，要坚持以人为本，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为国家机关工作的出发点和归宿，把更好地实现人民的权利作为国家机关的根本任务。这就是我们推进建设社会主义法治国家的根本目的所在。
依法治国和建设社会主义法治国家，是把法治的工具价值和目标价值结合起来的命题。如果将二者割裂开来，无论强调哪一种价值，都会背离法治的本质。我国现行宪法在经过今年的第四次修改之后，以人为本即以人的权利为本的宪法理念进一步得到体现，法治国家的建设因之也被推进到了以依宪治国为重点和特征的新阶段。我们要高举邓小平理论伟大旗帜，以“三个代表”重要思想为指导，以胡锦涛同志在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话为指针，继续坚持好、完善好人民代表大会制度，把社会主义法治国家建设继续向前推进，以使人民的权利和利益从法律上、制度上和根本上得到保障。
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以马克思主义的观点和理论来对待和发展法治建设。