财政管理

我国分税制存在的问题与对策 1994年实行的分税制，是我国财税体制的重大改革，也是整个经济体制改革的一项重要内容。运行七年来的实践证明，分税制在理顺中央与地方的财政分配关系、建立规范的财政运行机制、保证中央和地方财政收入稳定增长、增强中央财政调控能力等方面，取得了显著成效。 同时，必须看到，为减少出台的阻力，这次推出的分税制改革，采取了一种比较温和的渐进方式，这就决定了这次分税制改革的不彻底性和过渡性。因此，借鉴国际通行做法，深入分析我国分税制存在的问题，并提出相应对策，进一步完善分税制，是我国财税体制改革面临的重大任务。 一、我国分税制现状和存在的主要问题 （一）我国分税制的现状 根据1994年分税制改革方案，我国现行分税制的原则和主要内容是：按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合的原则，按税种合理划分中央和地方收入；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束；维持原来分配格局基本不变，原体制中央对地方的补助继续按规定执行，原体制地方上解仍按不同体制类型实施。 经过七年的实践证明，1994年的税制改革，是建国以来规模最大、范围最广、内容最深刻的一次整体性和结构性改革，这项改革是基本成功的，达到了预期目的，收到了较好的成效。一是统一了税法，公平了税负。实行内外统一的以增值税为主、消费税、营业税为辅的流转税制，减少了重复征税；统一了内资企业所得税，统一了个人所得税，基本实现了各类内资企业平等纳税，实现了中外公民统一缴纳个人所得税。同时规范和取消了部分减免税，进一步公平了税负，促进了市场经济条件下的平等竞争。二是简化了税制。全部税种从37个减少到25个，税制要素的设计更为科学合理。三是进一步理顺了分配关系。中央税、地方税、共享税的设立以及新的企业所得税和个人所得税，取消了原来的包干体制和承包制。理顺了中央与地方、国家与企业的分配关系。四是强化了中央的调控能力。通过适当集中税权和税收收入，调整税收政策，提高了中央财政收入占全国财政收入的比重，强化了中央宏观调控的作用。五是保证了税收收入的连续增长，全国平均每年税收增长额都在1000亿元以上。六是促进了国民经济的发展。较好地体现了国家的产业政策，促进了经济结构的有效调整，从而促进了国民经济持续、快速、健康的发展，保持了社会稳定。七是加快了我国税制与国际税收惯例接轨的步伐。新税制既借鉴了国外税制的有益经验，又保持了税法的相对稳定性和对外税收政策的连续性。 （二）当前我国分税制存在的主要问题 从世界各国分税制的实践来看，真正意义上的分税制，其基本内容可概括为：“税种分开，税权分立，机构分设，转移支付”。与此相比，我国的分税制有一定差距，存在许多问题，有待进一步完善和规范。 1. 中央税制与地方税制体系不健全 我国现行分税制虽然划分了中央税、地方税和中央地方共享税，但在税种划分时，考虑税源大小较多，考虑税种性质及调控需要不足。主要表现在： （1）中央税税种单一，不成体系，影响了中央税收宏观调控功能的发挥。1994年分税制方案中，中央税税种只有消费税和关税，后来增加了车辆购置税、船舶吨税。这些税种的调节对象的特定性又决定了其作用范围的狭小。这与中央税收在税收调控中的主导地位不相称。 （2）共享税规模过大、税种偏多。现行分税制方案中，正式列入共享税的有增值税、资源税、证券交易税（印花税），营业税、城市维护建设税、企业所得税也是一种事实上的共享税。从税收规模上看，仅增值税收入就占整个国家税收收入的40%以上。规模过大、税种偏多的共享税，影响中央与地方在税收管理权责上的清晰规范划分，其分享效果接近财政分成体制，与分税制目标相悖。 （ 3）按企业的行政隶属关系划分企业所得税收入不符合建立社会主义市场体制的要求。 （4）地方税税制结构不完善。其一，缺乏有效的主体税种。在现行地方税体系中，虽规定有14个税种，但结构松散，缺乏税源充沛、税额较大的当家税种。其二，地方税税种改革滞后，不适应市场经济发展的要求。1994年税制改革对地方税税种的改革触动不大。有的税种是五十年代出台的（如农业税等）；有的税种内外两套，如内资企业适用企业所得税、车船使用税、房产税、城镇土地使用税暂行条例，外商投资企业适用外商投资企业和外国企业所得税法、车船使用牌照税暂行条例、城市房地产税暂行条例。还有一些应该开征的地方税种尚未开征，如社会保障税、财产税、遗产税和赠与税等。 2. 税权过于集中 我国现行的分税制不仅中央税、共享税，而且绝大部分地方税的立法权限全部集中在中央，地方政府只能制定一些具体的实施细则、征税办法、补充规定和说明。这种高度集中的税权划分模式，不符合社会主义市场经济和分税制的要求。 3. 国税、地税系统的设立及其运行中的问题 国税、地税机构组建运行七年来的情况表明，分别设立两套税务机构，对保证中央财政收入和地方财政收入的稳定增长，加强税收征管，调动中央和地方两个积极性，保证分税制的顺利实施，发挥了一定的作用。但运行中出现的问题，一是机构重复设置，导致人员、经费猛增，加大了征税成本。二是同一税源两家管理，不利于理清征纳关系，也给企业带来不便。三是国税、地税工作人员的工资、奖金、福利待遇有差别，影响工作积极性。四是地税工作某种程度上受制于地方政府，税收计划层层加码，执行税收政策受到干扰。五是在各级政府组织的“行评”等方面，国税、地税为了争名次、争荣誉，出现了一些不正当的竞争手段，产生了不良影响。 4. 转移支付制度不规范 我国现行转移支付制度主要有以下缺陷：一是目前的转移支付方式还受到原有的包干体制的影响，中央对地方上划的税收按基期年如数返还，“基数法”把财政包干体制下形成的财力不均带入新的分税制体制中，使地区之间财力不平衡问题将长期存在并难以解决。二是目前的转移支付还带有相当大的随意性，没有建立一套科学、完善的计算公式测算办法。三是转移支付形式繁多，管理分散。我国转移支付种类较多，补助对象涉及各行各业。掌握和分配这种补助拨款的单位有财政部的专业司局，也有国务院部委。这些补助拨款的来源既有预算拨款，也有预算外资金。四是转移支付缺乏有效的约束和监督机制。五是转移支付缺乏法律依据。 二、完善我国分税制的对策 （一）明确划分中央政府与地方政府的事权 目前我国政府事权，大部分是比较明确的，不够明确的主要是经济权限，这与政府与企业之间分工不明确密切相关。许多该由政府办的事由企业承担，该由企业办的事又由政府包揽。当前我国划分中央与地方、政府与企业之间的事权，核心问题应该是投资权划分问题。各投资主体在投资权上的分工应该是，中央政府主要承担对国民经济全局有较大影响的大型企业、能源、交通建设，微利或无利的基础设施，新兴产业和风险投资。省级政府主要承担对本地区经济全局有较大影响的上述有关投资。把那些关系局部利益或直接为居民服务的项目，如地方基础设施和公用事业投资等，纳入县市镇的事权范围。政府应逐步从个人、企业或社会完全有能力承担并对整个经济发展不至于产生难以控制的冲击的经济建设领域和事业中退出来。同时，改变按投资规模大小来划分中央与地方投资管理权限的做法，除了特别重要的项目和中央负责的项目由中央投资外，绝大部分项目应按受益范围由所在地方政府承担投资。 （二）优化税种配置，健全中央税制和地方税制体系 1. 优化税制结构 （1）合并重复设置的税种。主要包括将企业所得税与外商投资企业和外国企业所得税合并为统一的企业所得税（或法人所得税），取消按企业隶属关系和所有制性质划分企业所得税归属的做法，统一内外资企业，统一税率，统一税前扣除标准，统一应纳税额的计算，统一税收优惠和统一征收管理等，使内外资企业在同一起跑线上公平竞争；将现行的内外资企业两套的房产税与城市房地产税合并为统一的房产税；将现行的车船使用税和车船使用牌照税合并为车船使用税；将农业税、农业特产税和牧业税合并为农牧税；将契税作为印花税的一个税目而征收；将城镇土地使用税合并到资源税里等。通过合并重复交叉设置和相近的税种，达到统一税法，公平税负，简化税制，优化结构的目的。 （2）停征部分老税种。如城市维护建设税、固定资产投资方向调节税（已停征）、耕地占用税、屠宰税、筵席税等，或者取消，或者合并，或者下放权力逐步废除。 （3）适时开征新的税种。如社会保障税、财产税和遗产赠与税、环境保护税、燃油税等。 2. 完善税种 （1）完善增值税。一是由生产型增值税转到消费型增值税。二是扩大增值税范围，将交通运输、建筑安装、销售不动产等行业纳入增值税征收范围。三是调整税率。由于增值税转型而影响财政收入的解决办法可以通过提高增值税税率，由17%提高到20%的办法，或提高其他税种税率的办法弥补。鉴于目前小规模纳税人实际税负略高的实际，可将小规模纳税人的税率适当调低，或将工业、商业小规模纳税人的税率分别由6%和4%降为4%和3%，或将适用17%税率货物的征收率定为4%，将适用13%税率货物的征收率定为3%。 （2）调整消费税。①逐步停征部分消费税税目，如黄酒、啤酒、普通型的化妆品和护肤护发品、酒精、柴油、汽车轮胎等。②对部分行业增征消费税，如高档娱乐业和特殊服务业（歌舞厅、卡拉OK厅、网吧、茶社、高尔夫球、台球社、洗浴中心等），以便起到增收抑制超前消费的作用。 （3）稳定营业税。为了促进第三产业的发展，可对某些行业（如餐饮娱乐业）进行简化税目、调整税率的税收调节，以保持营业税的稳定增长。 （4）深化所得税改革。一是将内资外资两套企业所得税合并为统一的企业（或法人）所得税。二是改变按企业的行政隶属关系划分收入归属的做法，可采取税率分享的方式划分中央与地方收入。三是完善个人所得税制。改分类征收制为分类征收与综合征收相结合、以综合征收为主的个人所得税税制模式；简化和降低个人所得税税率，采用五至六级的超额累进税率，降低税率，取消加成征收和减征的税率，使个人所得税税率与企业所得税税率基本一致。 （5）提高出口退税率。面对经济全球化和我国加入世界贸易组织（WTO）的临近，为了增强我国产品在国际市场的竞争力，扩大外贸出口，应尽快合理调整出口退税率，实行征多少退多少，最终实现出口货物零税率。 （6）扩大资源税。在现有税目基础上扩大到所有的土地、森林、草原、水源、滩涂、海洋、地热等资源，并对不能再生和不可代替的资源课以重税，以保护现有资源。 （7）调整关税。由于我国关税减免过多过滥，使我国的实际关税税率大大低于名义关税税率。1992年我国进口关税的平均税率（算术平均法，下同）为43.2%，而实际税负为4.8%；1994年进口关税税率为36%，实际税负为3%左右；1997年进口关税税率为17%，实际税负不足3%，由此可以看出，关税实际税负与名义税率存在很大的差距。在为加入WTO而降低关税名义税的同时，取消各种不适当的减免政策，扩大关税税基，解决“高税率、低税负、多优惠、窄税基、低收入”的不合理现象。使关税税负名实相符。 3. 调整中央税、地方税和共享税的结构 一是将铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税、城市维护建设税由中央划归地方，使其成为地方税种。 二是将合并后的企业（法人）所得税划为中央与地方共享税，由国税局征收，收入在中央与地方之间按一定比例分别入库。 三是将资源税由共享税改为中央税，保证中央收入，加强宏观调控能力，有效地保护国有资源。 四是将地税局征收的个人所得税和国税局征收的储蓄存款利息所得税合并，作为共享税，由国税局负责征收。 4. 规范地方税费，推进税费改革 农村税费改革应以交通和车辆收费改革为突破口，在清理整顿和取消不合理收费的同时，将合理的收费规范为法定税收和规费。一是坚持“减轻、规范、稳定”的原则。即合理确定农民的税赋水平，切实减轻农民负担；从制度上规范国家、集体和农民之间的分配关系、分配方式，将缴税与收费以法规的形式规范下来；保持税收政策的稳定，使农民的税赋水平在较长时期内保持不变。二是清理整顿收费项目，对现有的所立收费、集资、摊派项目实行全面清理和整顿，该保留的保留，该取消的取消，该合并的合并，该改税的改税。三是完善农业税有关政策。合理确定农业税计税面积、常年产量和计税价格，这是确定农民负担水平最重要的三个变量。 四是费改税。取消一些不合理的收费项目，并将某些必须收的而且具有固定性和财政职能的费改为税，如取消交通部门的养路费，开征燃油税；取消一切社会保障统筹基金，开征社会保障税；将超标排污及污水处理等环保收费项目改征环境保护税等等。同时取消统一规定的“两工”（即：农村义务工和劳动积累工），根据建设层次、规模，本着“谁建设、谁投资”的原则，实行国家、地方政府投资。五是搞好收费改革配套工作。首先大力推进各级党政机构改革，精简机构，压缩人员，减少开支；其次精简和优化教师队伍，合理配置教育资源，保障义务教育经费投入；再次加大中央和省两级财政的转移支持力度，弥补乡镇税费改革后的资金缺口；还要强化农民负担监督管理机制，防止变向收费和滥收费的抬头。 （三）合理划分税权 目前，在中央与地方之间划分税权问题上，主要程序法的全部立法权应集中在中央，已形成共识。现在需讨论明确的是地方税权的划分。根据我国实际和地方税税种属性与特点，我认为，可将现有地方税税种划分为三大类，并对其税收权限在中央与地方之间做出不同程度的划分。第一类是将那些涉及社会收入分配公平、国家宏观调控以及与第三产业有密切联系的税种的绝大部分税收立法权限划归中央，收入归地方，如环境保护税、遗产和赠与税、个人所得税、社会保障税。第二类是将那些税源较为普遍、税基不易产生地区之间转移以及涉及维护地方基础设施的税种的基本法律法规的制定和颁布权、开征和停征权划归中央，实施细则的制定和颁布权、税法的解释权、税目的增减和税率的调整权、税收减免权等大部分权限划归地方，收入归地方，如车辆购置税、燃油税、营业税、财产税、城镇土地使用税、车船使用税、农牧业税等。第三类地方税的税权全部属于地方，主要税种有契税、屠宰税和筵席税，其中屠宰税、筵席税要逐渐停征，以扩大需求，刺激消费。 （四）国税、地税系统及有关部门的协调和规范 一是结合征管改革，建立统一的办税场所。应结合机构改革，建立统一的办税大厅，分设不同窗口，国税、地税各自负责审核所管税收的纳税申报、税款征收以及应负责办理的税务登记、票证发售等有关税务事宜。同时，国税、地税、工商等部门应共同建立“登记中心”，实行登记一条龙服务。二是加强国税、地税的相互委托代征。三是加强国税、地税、工商、银行、海关等部门工作协调，建立协调联系制度，实现计算机联网，达到信息共享。 （五）完善转移支付制度 1. 合理确定我国财政转移支付目标 我国政府间转移支付的目标应为：（1）在分税制财政体制下，通过政府间财政转移支付保障各级政权具有正常的施政所需的财力。（2）使全国各地居民基本享有水平接近的教育、医疗卫生等基本生活条件和能源、交通、通信等基础设施。（3）在市场经济条件下，对市场机制作用不到时或无法作用的领域，通过政府间转移支付实施调节，促进资源的优化配置。 2. 选择合适的转移支付模式 国际转移支付模式有两种，一是单一纵向转移支付制度，二是以纵向为主，纵横交错的转移支付制度。依据我国当前和将来一段时间的经济改革状况，我认为我国不宜推行横向转移模式，而单一的纵向转移模式操作简便易行。目前世界上多数国家的政府间转移支付制度采用了这种模式，我国长期以来一直采用这种模式处理政府间分配关系，已有丰富经验，因此，应通过法律化、民主化的制度设计增加透明度，减少随意性，逐步健全我国的单一纵向转移支付制度。 3. 合理运用转移支付手段 根据转移支付手段的不同功能和我国转移支付的目标，我国可以设置一般补助、专项补助和特殊自然灾害补助。 4. 科学运用因素法 今后财政体制将保持长期相对稳定，用因素法代替基数法考核地方支出是必然的。因素法的主要内容是，找出对地方财政支出有影响的一般因素、社会发展因素、经济发展因素和其它特殊因素，并确定各类因素所占的分值或计分权数，然后分别计算出各地区的分数，把所有地区的分数加总，去除中央财政的财力支援总数，得出每一分所对应的补助数，这样根据每个地区的分数最后就可以得出该地区应得的补助数量。 5. 转移支付制度的规范化、法制化 逐步规范我国政府间财政转移支付制度，应大力加强财政法规建设，全面实施预算法，以立法形式明确中央与地方政府的事权与财权划分标准，确立中央政府对地方政府的激励机制，保证中央政府掌握大量的激励资金。 6. 规范转移支付管理机构的设置 鉴于我国目前转移支付资金有限，财政部是专职主管政府资金分配的部门，运转高效，我国转移支付管理机构设置，目前应采用财政部内设机构的形式。并且转移支付方案确立后，要接受全国人民代表大会或其常务委员会的审查监督。 总之，我国现行的分税制较以往历次税制改革都有了很大的飞跃，通过七年的实践检验，不断地对个别税种、税率、税目进一步进行了调整和完善，现已经初步建立起了适应市场经济发展的社会主义新税制。随着国际国内形势的发展，随着我国经济、政治体制改革的不断深入，经过不断的探索和完善，我国的分税制会更加科学，更加合理，更加完善，在我国市场经济发展中发挥更重要的作用。

行政事业单位预算管理是财政部门同行政事业单位的主管部门之间，行政事业单位的主管部门同所属的行政事业部门之间关于财政资金的分配使用，领拨缴销的方法、形式，以及责任、权力与利益划分的基本组织制度。由于行政事业单位的资金管理必然涉及到预算的管理，而预算的管理是分级次的，所以在谈到行政事业单位的资金管理时，必须明确是哪一预算级次的资金管理。不同级次的预算单位具有不同的资金管理职责权限。对全额预算管理单位实行多种形式的预算包干、结余留用、超支不补的预算管理办法。主要形式有:经费和任务挂钩，一年一定;核定基数，比例递增(减);包死基数，一定几年等。各单位可结合本单位实际情况，报经主管部门或财政部门批准，执行其中某种管理形式。如支出经费全部包干，结余留用，超支不补。即国家财政根据财力可能，按照单位的基数和定额，核定单位年度预算，由单位包干使用，在预算执行中，除特殊原因外，不予调整预算，年终结余留用，超支不补。又如支出经费部分包干，包干部分结余留用。即国家财政把单位支出中的某些项目费用核定定额包干使用，在保证完成包干项目计划和任务的前提下，包干项目的费用结余留给单位按规定支配使用。其余未包干项目按核定定额安排使用。

狭义上，城市财政管理包括：财政预算管理、财政收入管理、财政支出管理、财政资产管理、财政信息管理。一、财政预算管理财政预算管理是城市财政管理的核心。它是指城市政府根据城市发展规划和需要，编制出一份可行的财政预算，并通过合理的财政支出和收入控制，实现城市经济的平稳发展。二、财政收入管理财政收入管理是指城市政府通过各种税收、收费和其他财政收入的征收和管理，为城市提供必要的公共服务和基础设施建设所需的资金支持。三、财政支出管理财政支出管理是指城市政府根据财政预算，合理安排和使用财政资金，保障城市的经济、社会和文化发展，同时也要加强对财政支出的监督和管理，防止财政资金的滥用和浪费。四、财政资产管理财政资产管理是指城市政府对城市财政资产的保护、管理和利用。这些资产包括土地、房屋、公共设施和其他公共财产等，是城市发展的重要基础。五、财政信息管理财政信息管理是指城市政府对财政信息的收集、处理、分析和利用。通过建立完善的财政信息系统和数据分析平台，城市政府可以更加准确地掌握城市财政状况，制定更加科学的财政政策，为城市发展提供有力的支持。

一、改进预算管理制度1. 推进全口径预算管理，建立全面规范、公开透明的预算制度财政预算作为政府财政收支的基本计划，规定了预算年度内政府财政收支工作的范围、方向与重点，预算管理制度的健全与否事关财政资金的使用效率。目前，我国预算制度中存在的诸如预算编制不够科学、预算约束软化、预算监督机制不健全等问题，不仅导致财政资金没能花在“刀刃上”，而且容易滋生腐败、影响政府形象。深化预算管理制度改革，建立全面规范、公开透明的预算制度的关键就在于实行全口径预算管理，即将全部政府性资金纳入公共财政预算、政府性基金预算、社会保障预算、国资经营预算这四大类预算之中，把全部的政府收支关进制度的笼子，加强对财政资金的管理与监督，注重财政资金投放的合理性，提高资金使用的效率和透明度。2. 改变审核预算的重点，关注支出预算和政策目前，我国预算审核包括收入、支出和收支平衡三个方面，并以收支平衡作为审核预算的重点。当经济下行时，为控制赤字、完成预算，财税部门不得根据经济形势适当地减少财政收入，这无疑是使原本就不景气的经济“雪上加霜”；同理，当经济过热时，财税部门也不得通过适当增加财政收入的方式来抑制经济高涨。政府收支活动的相对固化，带来了政策执行中的“顺周期”问题，阻碍了财政政策宏观调控职能的实现。因而，将审核预算的重点从平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，使财政收入从任务变为预期，有利于政策“逆经济风向行事”以发挥宏观调控职能。3. 建立跨年度预算平衡机制，保证财政可持续性尽管我国现行的年度预算平衡机制能较好地保证预算年度之内财政收支平衡的实现，但其弊端也日益突显：其一，这种财政收支的短期行为使财政政策无法在更长的年度内有效、灵活地应对经济周期；其二，若审核预算的重点向支出预算和政策拓展，以往收支平衡的状态将被打破，并且为进行宏观调控及保障民生领域的财政投入，财政赤字将成为常态，这使年度预算平衡机制愈发不能符合时代的要求。因此，应改年度预算平衡机制为跨年度预算平衡机制，从中长期对财政收支和财政政策进行统筹与规划，避免短期行为的发生。同时，需相应地建立起跨年度弥补超预算赤字的机制，[1]控制财政预算周期内的收支平衡状态和赤字规模，以确保财政的可持续性，促进经济和社会的健康持续发展。4. 重点支出脱钩收支增幅或生产总值，增加地方财政支出的自主性目前，我国由法律、法规规定必须同财政收支增幅或生产总值挂钩的重点支出事项包括教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社会保障等，几乎涵盖了民生领域的各个方面。这种重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩的方式在保障财政资金投入的同时，也带来两个主要问题：一是对地方政府财政支出活动的过多干预不可避免地造成了政府支出结构的固化，不利于地方统筹安排本地的财政活动，并在一定程度上导致了钱不能花在“刀刃上”；二是由于各地的经济发展水平不一，重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩导致各地区在民生领域的财政投入差距过大，这与基本公共服务均等化的目标相违。故应使重点支出脱钩收支增幅或生产总值，以增加地方财政支出的自主性。需要注意的是，《决定》提出了“一般不采取挂钩方式”，这意味着某些支出事项仍与财政收支增幅或生产总值挂钩。二、完善税收制度《决定》）明确提出“深化税收制度改革”、“稳定税负”、“逐步提高直接税比重”等改革目标，并将增值税、消费税、个人所得税、房地产税、资源税等具体税种或税种的具体要素的改革纳入到我国财税体制改革的重要议程之中。任何一项改革，必须首先要明确改革的方向与任务。总体而言，我国下一阶段税收制度改革的方向与任务主要体现在以下三个方面：1. 坚持结构性减税，保持宏观税负水平基本稳定或稳中有降《决定》明确提出了“稳定税负”的改革目标，结合当前我国宏观税负水平相对过高的现实情况，在推进税制改革的过程中，应坚持结构性减税的基本原则，以保证宏观税负水平基本稳定或稳中有降。对于结构性减税的理解，要把握住以下三点：第一，结构性减税的关键在于“减税”，即无论对税制如何进行结构性调整，最终一定是要实现减税，而不能出现所谓的“结构性增税”的结果。第二，对于结构性减税，在强调“减税”的同时，决不能忽略“结构性”调整的深刻内涵，即结构性减税讲求的是实行“有减有增”的改革：一方面，出于增强经济活力、推动经济增长的考虑，应适当降低间接税的税负，另一方面，鉴于强化收入分配调节、实现社会和谐稳定的需要，应适当提高直接税的税负，并且直接税、间接税内部也应相应地进行“有减有增”的结构性调整。第三，尽管“结构性减税”的最终落脚点是“减税”，但这绝不意味着税收收入绝对额的减少，结构性减税主张的是税收收入的增幅与国内生产总值的增幅相适应或比之略低，而非税收收入绝对额的减少。总之，结构性减税一定要求减税，但我国目前并不具备大幅减税的基础和条件，因此，“有减有增”、保证宏观税负水平基本稳定或稳中有降是理性的选择。2. 推进税制结构转型，不急于求成亦不走极端2012年，我国直接税与间接税收入比重之比为38:62，而根据世界银行《世界发展报告》和国际货币基金组织《政府财政统计年鉴》中的相关数据测算得到的73个国家2010年的平均水平为46:54。我国目前这样一种直接税收入比重过低而间接税收入比重过高的税制结构格局，既不利于收入分配调节，又容易推高物价、抑制经济活力。[2]因此，我国税制改革的又一重要任务或者说方向就是适当降低间接税的收入比重，同时适当提高直接税的收入比重，①[①直接税、间接税收入比重的调整与前文中提到的直接税、间接税税负的调整有不同的内涵，以直接税为例：直接税收入比重=直接税收入/税收总收入；直接税税负=直接税收入/直接税税基，二者的分母不同。]实现税制结构的转型。在这一过程中，必须注意以下两点：第一，税制结构转型将是一个渐进的过程，不可急于求成。一方面，税制结构转型必然依赖于具体税种或税种的具体要素的改革来实现，而这些改革举措的推出必须理性地考虑社会经济发展的阶段性要求以及改革的基本条件是否完备，不可贸然地强推；另一方面，间接税与直接税二者的收入占比的对比关系处于此消彼长的动态调整过程，这两个方面共同决定了税制结构的转型应该走一步看一步，不能操之过急。第二，现阶段我国的税制结构转型不能搞平均主义，更不能将其推向另一个极端，现实的国情和税情决定了在我国现阶段甚至今后一定时期内，间接税收入比重在一定程度上高于直接税比重是合理的，是符合现实需要的。因而，适当提高直接税收入比重、适当降低间接税收入比重正是改革的关键所在。3. 注重税制效率与征管效率的“双率协同”所谓税制效率，主要是指税收制度的安排能够满足国家为履行职能而对资金的需要，能够适应社会经济发展的要求；而征管效率，则是指税收征收管理机制的设计，要能够保证税收收入的应收尽收，使税收政策（包括税制安排）的意图得以实现。注重“双率协同”，实际上就是要求在保证税制效率与征管效率各自实现的基础上，努力推动税收制度与征管机制之间能够相互适应、互不脱节，即实现税制效率与征管效率的协调配合，彼此兼顾，从而减少税收流失、降低征收成本，使税制更为合理，征管更加有效，税收收入更有保障，税收职能得以更好发挥。具体地说，一方面，在税制制定时，应充分考虑税收征管的实际能力和水平，在强调自身效率实现的同时，也要兼顾征管效率的实现和提升；同时，在税收征管实践中，应及时地总结经验、教训，为税制的完善反馈更多的有益信息，从而实现税收制度调整与征管机制调整之间的良性互动。三、推进分税制财政管理体制改革1. 建立事权与支出责任相匹配的制度目前，我国政府间事权和支出责任不适应的矛盾突出，这正是在分税制财政管理体制改革进程中应放在首位、着力解决的问题。造成事权与支出责任不适应的原因有二：其一，政府、市场的职能边界较为模糊，主要表现为政府包揽的事项过多，对市场竞争领域过分介入；其二，由于各级地方政府在承担本级事权的同时，下级政府还处于上级政府的绝对领导之下，加之政府间事权和支出责任的划分缺乏明确的法律界定，使上级政府可以很容易地将本应自身承担的支出责任转嫁给下级政府。事权和支出责任不适应的问题，主要表现为政府在支出责任上的“缺位”和“越位”，其中尤以“缺位”为突出：属于上级政府事权、应由上级政府承担全部支出责任的事项，或属于共同事权、应共同承担支出责任的事项，上级政府往往将全部或部分的支出责任推给下级政府承担，导致提供公共产品和服务的支出责任不断下移。这造成地方政府，尤其是基层政府的支出责任与财权不匹配，财政运转困难，并引致地方政府纷纷避开公共财政预算的约束，另辟财源，从而形成土地财政、地方财政问题突出的局面。因而，完善我国分税制财政管理体制的突破口，在于解决事权和支出责任不相适应的问题：只有在建立起事权和支出责任相适应的制度的基础上，才能根据政府间事权的划分，合理安排各级政府的财权，并根据财政收入与支出责任之间的缺口，确定转移支付资金的规模。2. 分权而非分钱，合理配置政府间的财权自1994年我国实行分税制财政管理体制以来，各级地方政府基本上依照中央对地方的做法，与下级政府划分收入，由此造成在政府间支出责任层层下移的同时，财政收入层层向上集中，地方政府本级财政收入与支出责任间的资金缺口过大使转移支付日益成为其主要的财力来源。过度地依赖于转移支付资金不仅抑制了地方的积极性，而且使各级地方财政丧失了相对独立的财权，使分税制名不符实，成为分钱而非分权的体制安排。因而，完善分税制财政管理体制的指导思想应是分权，而非分钱。分权意味着通过合理的机制设计和制度安排，给予地方政府一定的财政自主权，使地方政府能够自主地提供本级公共物品和服务，增加地方经济活力。同时，分权并不等于放权，理顺政府间的财政关系，并不是要从中央财政手中剥夺财权置于地方政府，重回1994年之前的老路上去。[3] 2012年我国中央财政收入在财政总收入中的占比为48%，按照国际经验，不论是成熟的市场经济体制国家还是发展中国家，中央财政收入占财政总收入的比重一般在60%以上。我国的国情决定，在目前阶段不仅不能弱化中央政府财权，反而应适当地上收部分财权以进一步加强中央财力集中度，在保证在政府宏观调控职能得以充分发挥的同时，切实保障民生领域财政投入的效果。3. 逐步完善转移支付制度，发挥其再分配职能在我国事权与财权失衡的现实格局下，转移支付已由对分税体制予以修正补充的机制，转变成了对基层政府进行财力分配的主导机制。[4]我国现行的转移支付，从规模来看，总体量明显过大；从结构来看，一般性转移支付应有的主体地位不突出，而专项转移支付项目过多、过滥，且管理不规范。因而，应从转移支付的规模和结构入手，逐步完善我国的转移支付制度，促其再分配职能的发挥。具体地说：第一，适当缩减转移支付总体规模。在事权上移和财权上收的动态调整过程中，应合理地把握事权上移和财权上收的度，使地方政府的财政资金缺口得以缩小，进而缩减中央对地方的转移支付总规模，减少地方对转移支付资金的依赖；第二，在转移支付结构上，完善一般性转移支付增长机制，提高一般性转移支付的相对比重，强化转移支付均衡财力的功能，并强调其科学性；第三，适当缩减专项转移支付规模，清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，增强其规范性。

我国对国家财政收支实行审计监督的制度，对强化审计监督在国家财政经济工作中的地位，健全和完善政府审计监督机制，提高审计监督工作的层次和水平，树立审计机关权威，推进审计工作走向法制化、制度化和规范化，具有重要的现实意义和深远的历史意义。实施全面监督的需要1995年以前，我国财政收支审计实行的是单一的“上审下”制度，本级审计机关不对本级预算执行情况进行审计监督。但从审计实践看，审计查出本级政府各部门和下级政府财政部门违反财经制度的问题，有许多是本级政府财政部门造成的；只有对本级政府财政收支进行审计，才能全面深入地反映财政管理中存在的深层次问题，进而从政策制度和管理机制方面提出建议。《审计法》颁布实施以后，审计机关不仅要对下级政府的预算执行情况和决算进行审计监督，还要对本级预算执行情况进行审计监督。这样，就由过去单一的“上审下”制度变成了“同级审”和“上审下”相结合的审计监督制度，扩大了财政审计领域，增强了财政审计力度，形成了一个从不同层次、不同角度对政府财政收支进行审计监督的方式。这样，既有利于严肃财经法纪，维护国家的政令统一，又有利于各级政府全面了解预算执行情况和其中存在的问题，便于及时采取措施，加强预算管理；同时，也有利于促进预算单位加强管理，提高财政资金的使用效益。加强宏观调控的需要在社会主义市场经济条件下，由于市场机制在资源配置中起基础性作用，政府管理经济的职能主要致力于宏观调控，通过运用财政政策和货币政策等手段，创造良好的经济发展环境，促进社会资源的优化配置。财政作为政府宏观调控的重要手段，其职能的有效发挥，直接关系到政府宏观调控目标的实现和国民经济持续快速健康发展。审计监督作为高层次的监督，主要任务就是支持和促进政府宏观调控政策的贯彻执行，为加强国家宏观经济管理服务，它通过对国家财政收支的审计监督，支持和促进政府财政部门和其他预算执行部门依法有效地履行职责，促进财政职能的更好实现，适应建立社会主义市场经济体制的要求。人大常委会加强监督的需要按照《预算法》规定，全国人民代表大会及其常务委员会对中央预算、决算进行审查和批准，对中央和地方预算、决算进行监督；县级以上 的地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级预算、决算进行审查和批准，对本级和下级政府预算、决算进行监督。《审计法》实施以后，预算执行审计成了人大监督政府财政收支的必要方式和有力手段，向人大提交的审计工作报告成了人大评价政府预算执行工作的一个重要依据，人大可以通过审计工作更好地行使对政府财政收支的监督职权。与国际惯例接轨的需要目前，从世界上实行市场经济的国家看，不论是审计机关从属于议会还是从属于政府，或是独立于议会、政府之外，审计机关的主要任务都是对本级政府财政收支进行审计监督，向立法机关提出审计工作报告。我国对政府预算执行情况的审计，符合国际审计制度的惯例，不但是发展社会主义市场经济的客观要求，而且也是健全和完善社会主义市场经济制度的必要保证。

公共财政管理是指公共部门为保证公共财政职能的履行，而对财政收入所进行的决策、管理、监督等活动的总和。公共财政管理主要包括三大部分:公共预算管理、公共收入管理和公共支出管理。